अध्याय 1
शपथ के अगले दिन
अलमारी से शुरुआत
2011 की बात है। भीलवाड़ा ज़िले की एक पंचायत में नई सरपंच कमला देवी ने शपथ के चौथे दिन पहली बैठक बुलाई और सचिव से कैश बुक माँगी। सचिव ने कुर्सी पर थोड़ा पीछे खिसकते हुए कहा, 'बाई सा, वो तो पिछले सरपंच जी के घर पर है। हिसाब मिला रहे थे।' कमला देवी ने पूछा कि कब आएगी। जवाब मिला, 'आ जाएगी, कहाँ जाएगी।'
रजिस्टर तीन हफ़्ते बाद लौटा। उसमें चौदह पन्ने ग़ायब थे, सिलाई के पास से सफ़ाई से काटे हुए।
मैं उस पंचायत में अगले साल एक प्रशिक्षण के सिलसिले में गया था और वह कैश बुक अपने हाथ में पलटी थी। मुझे आज तक पक्का नहीं पता कि उन चौदह पन्नों में क्या लिखा था। हो सकता है कुछ भी न हो, कोई ग़लत प्रविष्टि जिसे शर्म के मारे फाड़ दिया गया। पर ऑडिट शर्म नहीं समझता। अगले पाँच साल तक हर ऑडिट रिपोर्ट में उन पन्नों का जवाब कमला देवी से माँगा गया, जिन्होंने उन पर कभी दस्तख़त नहीं किए थे।
ज़्यादातर नए सरपंच सोचते हैं कि उनका काम सड़क से शुरू होता है। गाँव ने वोट सड़क के लिए दिया था, नाली के लिए, हैंडपंप के लिए। आपका काम अलमारी से शुरू होता है। पंचायत भवन की उस लोहे की अलमारी से, जिसकी चाबी अक्सर सचिव की जेब में रहती है।
बारह चीज़ें, एक-एक करके
चार्ज लेने के पहले सात दिनों में ये दस्तावेज़ अपने सामने गिनवाइए। सिर्फ़ देखिए मत, गिनवाइए: कितने खंड, कितने पन्ने, आख़िरी प्रविष्टि किस तारीख़ की।
- कैश बुक, सभी खंड, आख़िरी प्रविष्टि की तारीख़ और उस दिन का शेष।
- बैंक पासबुक और खाता-विवरण, हर खाते का अलग। पंचायतों में अक्सर चार-पाँच खाते निकल आते हैं।
- चेक बुक, बचे हुए चेकों के नंबर लिखकर। ख़ाली चेक पर पहले से दस्तख़त मिलें तो उसी दिन दर्ज करवाइए।
- स्टॉक रजिस्टर: सीमेंट की बोरियाँ, पाइप, सोलर लाइट, सब कुछ।
- परिसंपत्ति रजिस्टर, यानी पंचायत की ज़मीन, भवन, तालाब और दुकानों की सूची।
- अधूरे कामों की माप पुस्तिकाएँ (MB), हर काम की अलग।
- लंबित उपयोगिता प्रमाणपत्रों की सूची: किस योजना का पैसा आया, कितना ख़र्च दिखा, प्रमाणपत्र गया या नहीं।
- कार्यवाही रजिस्टर, पंचायत बैठकों और ग्राम सभाओं दोनों के।
- माँग और वसूली रजिस्टर: गृह कर, दुकानों का किराया, किसका कितना बाक़ी।
- रसीद बुकें, इस्तेमाल हुई और कोरी दोनों, क्रमांक सहित।
- मनरेगा की फ़ाइलें: जॉब कार्ड रजिस्टर और चालू कामों के मस्टर रोल।
- पिछली ऑडिट रिपोर्टें और उन पर भेजे गए जवाबों की फ़ाइल।
इस सूची के नीचे चार दस्तख़त होने चाहिए: पंचायत सचिव (या ग्राम विकास अधिकारी), कम से कम दो वार्ड पंच, और आप। पिछले सरपंच मिल जाएँ तो उनके भी। न मिलें, या मना कर दें, तो यही बात उसी काग़ज़ पर लिखिए: 'पूर्व सरपंच को सूचना दी गई, उपस्थित नहीं हुए।' तारीख़ डालिए। एक प्रति अपने पास रखिए, एक BDO दफ़्तर में रिसीविंग लेकर जमा कीजिए।
कई राज्यों में चार्ज सौंपने का एक तय प्रपत्र होता है, और वह राज्य के पंचायती राज नियमों से तय होता है। अपने ब्लॉक से वह प्रपत्र माँगिए। पर प्रपत्र में जो छूटा हो, वह अपनी तरफ़ से जोड़िए। प्रपत्र आपको नहीं बचाएगा। गिनती बचाएगी।
सचिव बुरा मानेंगे। कहेंगे, 'सरपंच जी, भरोसा नहीं है क्या?' मानने दीजिए।
कमला देवी के पास वह काग़ज़ नहीं था। उनके पास बस इतना था कि वे जानती थीं कि उन्होंने वे पन्ने नहीं फाड़े। ऑडिट टीम ने उनकी बात ध्यान से सुनी, सिर हिलाया, और आपत्ति वहीं की वहीं रहने दी।
सचिव: साथी भी, परीक्षा भी
पंचायत सचिव आपका मातहत नहीं है। यह बात ज़्यादातर नए सरपंचों को चुभती है, ख़ासकर उन्हें जो गले में जीत की मालाएँ लिए पंचायत भवन पहुँचते हैं। सचिव (कई राज्यों में उसे ग्राम विकास अधिकारी या ग्राम सेवक कहते हैं) राज्य सरकार का कर्मचारी है। उसकी तनख़्वाह, तबादला और छुट्टी BDO या ज़िला परिषद के हाथ में है, आपके हाथ में नहीं। राजस्थान में मैंने ऐसे VDO देखे हैं जिनके पास एक साथ तीन पंचायतों का चार्ज था, और हफ़्ते में किसी एक पंचायत के हिस्से मुश्किल से डेढ़ दिन आता था।
फिर भी पंचायत का सबसे ज़्यादा काग़ज़ उसी की उँगलियों से गुज़रता है। eGramSwaraj का लॉगिन, PFMS पर भुगतान का क्रम, ऑडिट आपत्ति का जवाब किस भाषा में लिखा जाता है कि फ़ाइल बंद हो जाए, यह सब उसे पता है और आपको अभी नहीं पता। आप पाँच साल के लिए आए हैं। वह शायद आपसे पहले भी यहीं था। आपके बाद भी रहेगा।
पहले मैं प्रशिक्षणों में कहता था, 'सचिव पर नज़र रखिए।' अब नहीं कहता। अब कहता हूँ कि सचिव के साथ बैठिए और इतना सीख लीजिए कि नज़र रखने की ज़रूरत ही न पड़े। मेरी राय यह बदली कई ईमानदार सचिवों को देखकर, जो अपने सरपंच के शक के बोझ तले काम छोड़कर बस हाज़िरी लगाने लगे थे।
पहली मुलाक़ात पंचायत भवन में रखिए, अलमारी खुली हो, चाय हो। और ये बातें पूछिए:
- उनके पास कुल कितनी पंचायतों का चार्ज है, और इस पंचायत में वे किस दिन मिलेंगे।
- सबसे पुराना लंबित उपयोगिता प्रमाणपत्र कौन-सा है, और वह क्यों अटका है।
- पिछली ऑडिट की सबसे बड़ी आपत्ति क्या थी, और उसका जवाब गया या नहीं।
- पोर्टल पर कौन-कौन से काम उनके लॉगिन से होते हैं और कौन-से आपके DSC से होंगे।
बातचीत के आख़िर में एक बात शांति से, पर साफ़ कह दीजिए: आप कोई काग़ज़ बिना पढ़े दस्तख़त नहीं करेंगे। चाहे कितनी भी जल्दी हो।
यही बात परखी जाएगी, और जल्दी परखी जाएगी। 2017 में शिवपुरी ज़िले (मध्य प्रदेश) की एक पंचायत में नए सरपंच हरिओम के सामने शपथ के दूसरे हफ़्ते सचिव एक फ़ाइल लेकर आए। उसमें सत्रह बिल थे, कुल ₹2,86,400, सब पिछले कार्यकाल की सामग्री के। सचिव बोले, 'सरपंच जी, ये तो पुराने हैं, बस आपकी चिड़िया बाक़ी है। सप्लायर रोज़ फ़ोन कर रहा है।'
हरिओम ने फ़ाइल बंद नहीं की, पर पेन भी नहीं उठाया। बोले, 'हर बिल के साथ माप पुस्तिका का पन्ना और स्टॉक रजिस्टर की प्रविष्टि लगा दीजिए, फिर बैठते हैं।' दो दिन लगे। पंद्रह बिलों का मिलान हो गया। दो बिल, कुल ₹41,000 के PVC पाइप के, किसी रजिस्टर में दर्ज नहीं थे। न आमद में, न ख़र्च में। हरिओम ने उन दोनों पर लिखा, 'सामग्री की प्राप्ति का प्रमाण उपलब्ध नहीं, भुगतान रोका गया', और बाक़ी पंद्रह पर दस्तख़त कर दिए।
सचिव ने फ़ाइल समेटी, कुछ देर चुप रहे, फिर बोले, 'ठीक है सरपंच जी। अब पता चल गया आप कैसे काम करोगे।'
हरिओम ने मुझे यह क़िस्सा 2019 के एक प्रशिक्षण में सुनाया था। उन्होंने माना कि वे आज तक तय नहीं कर पाए कि वह वाक्य तारीफ़ थी या चेतावनी।
बैंक, DSC और पोर्टल
चुनाव का प्रमाणपत्र आपकी जेब में है, शपथ हो चुकी है, फिर भी बैंक की नज़र में पंचायत के खाते पर अब तक पुराने सरपंच के दस्तख़त ही मान्य हैं। शाखा प्रबंधक को अख़बार से पता नहीं चलता कि गाँव ने किसे चुना। उसे काग़ज़ चाहिए। और जब तक वह काग़ज़ उसकी फ़ाइल में नहीं लगता, पुराने नमूना-हस्ताक्षर वाला कोई भी चेक, किसी भी तारीख़ का, खाते से पैसा निकाल सकता है।
ज़्यादातर राज्यों में पंचायत का खाता संयुक्त हस्ताक्षर से चलता है: सरपंच और सचिव दोनों। हस्ताक्षर-अधिकार बदलवाने के लिए आम तौर पर ये काग़ज़ लगते हैं, पर अपनी शाखा से सूची लिखित में माँग लीजिए, क्योंकि हर बैंक का तरीक़ा थोड़ा अलग होता है:
- पंचायत की पहली बैठक का प्रस्ताव, जिसमें खाते के संचालन के लिए नए नाम दर्ज हों।
- निर्वाचन प्रमाणपत्र और शपथ की प्रति।
- आपका KYC: आधार, पैन, फ़ोटो।
- नए नमूना-हस्ताक्षर का कार्ड, और पुराने हस्ताक्षर रद्द करने का लिखित अनुरोध।
आख़िरी बिंदु सबसे ज़्यादा छूटता है। नया नाम जुड़ जाता है, पुराना हटता नहीं।
2021 में गया ज़िले (बिहार) की एक पंचायत के नए मुखिया राजेंद्र ने यही किया। नया नाम जुड़वाया, पुराना हटाने की अर्ज़ी नहीं दी। छह हफ़्ते बाद खाता-विवरण में ₹1,12,000 की एक निकासी दिखी, एक ऐसे चेक से जिस पर तारीख़ चुनाव से पहले की थी और दस्तख़त पूर्व मुखिया के। बैंक ने कहा कि चेक की वैधता तीन महीने की होती है और नमूना-हस्ताक्षर रिकॉर्ड में मौजूद था। शाखा प्रबंधक बोले, 'मुखिया जी, हमें किसी ने बताया ही नहीं कि वे हट गए।' यह जवाब तकनीकी रूप से सही था, और यही सबसे बुरा था। मामला बाद में ज़िला स्तर तक गया। मुझे पक्का नहीं पता कि वह पैसा लौटा या नहीं। आख़िरी बार मैंने उस फ़ाइल के बारे में 2023 में सुना था, तब तक जाँच चल रही थी।
इसलिए चार्ज-सूची में जो बचे हुए चेक गिने थे, उनके नंबर बैंक को लिखकर दीजिए, और पहले से दस्तख़त वाले हर चेक पर 'भुगतान रोकें' का निर्देश दर्ज करवाइए। इसकी रिसीविंग लीजिए।
अब डिजिटल हिस्सा। PFMS और eGramSwaraj से भुगतान बिना डिजिटल सिग्नेचर सर्टिफ़िकेट (DSC) के नहीं होता। DSC एक छोटा USB टोकन है, देखने में पेन ड्राइव जैसा, जो अधिकृत एजेंसी से आपके नाम पर बनता है। फिर ब्लॉक या ज़िला स्तर का पोर्टल प्रशासक उसे पोर्टल पर आपकी पंचायत से जोड़ता है। यह पूरा काम दो से चार हफ़्ते खा जाता है, और इस बीच भुगतान रुके रहते हैं, इसलिए इसे पहले हफ़्ते में शुरू कीजिए।
दो बातें याद रखिए। पहली: पुराने सरपंच का DSC पोर्टल से हटवाना उतना ही ज़रूरी है जितना अपना जुड़वाना। जब तक वह जुड़ा है, वह टोकन किसी के भी हाथ में हो, भुगतान को मंज़ूरी दे सकता है। ब्लॉक से लिखित पुष्टि माँगिए कि पुराना DSC निष्क्रिय कर दिया गया। दूसरी: आपका टोकन आपकी जेब में रहेगा, सचिव की दराज़ में नहीं। उसका PIN सिर्फ़ आपको पता होगा।
मैं सैकड़ों पंचायत भवनों में गया हूँ। कम से कम आधे में मैंने सरपंच का DSC टोकन सचिव की मेज़ की दराज़ में पड़ा देखा है, एक रबर बैंड से बँधा, और उस पर पीली पर्ची चिपकी: '1234'।
वोट वाली गलियाँ, इस बार ख़ाली हाथ
चुनाव के दिनों में आप हर गली में गए थे, हाथ जोड़कर, समर्थकों के झुंड के साथ, और हर दरवाज़े पर कुछ न कुछ कहकर आए थे। अब उन्हीं गलियों में दोबारा जाना है। इस बार आपको बोलना कम है और सुनना ज़्यादा। पहले सौ दिनों के भीतर पंचायत के हर गाँव और हर टोले में कम से कम एक बार पैदल जाइए। गाड़ी या मोटरसाइकिल से नहीं, क्योंकि गाड़ी रुकती नहीं और लोग गाड़ी को रोकते नहीं।
साथ में भीड़ मत ले जाइए। एक वार्ड पंच काफ़ी है, वही जिसका वह वार्ड है, और एक लड़का या लड़की जो साफ़ लिख सके। और यह क्रम रखिए:
- सबसे पहले उन टोलों में जाइए जहाँ से आपको सबसे कम वोट मिले थे। वहाँ के लोग मान बैठे हैं कि अगले पाँच साल उनकी कोई नहीं सुनेगा।
- हर शिकायत एक अलग कॉपी में लिखवाइए: तारीख़, नाम, टोला, और समस्या ठीक उन्हीं शब्दों में जो बोले गए।
- मौक़े पर कोई वादा मत कीजिए। सिर्फ़ इतना कहिए कि कब तक जवाब मिलेगा, और वह तारीख़ भी कॉपी में लिखिए।
- टूटे हैंडपंप, बंद नाली, बिना बिजली के खंभे और कब्ज़ा हुई ज़मीन, सबकी फ़ोटो फ़ोन में रखिए, जगह के साथ।
यह कॉपी बाद में आपकी पहली ग्राम सभा का एजेंडा बनेगी, और उसके कई पन्ने ग्राम पंचायत विकास योजना की कच्ची सूची। मैंने ऐसी कई कॉपियाँ देखी हैं जो चार्ज-सूची से ज़्यादा काम की निकलीं।
2021 में टोंक ज़िले (राजस्थान) की एक पंचायत में नए सरपंच सुखराम मेरे प्रशिक्षण से लौटकर सबसे पहले पंचायत के आख़िरी छोर पर बसे एक टोले में गए। वहाँ पैंतीस-चालीस घर थे, और चुनाव में उन्हें वहाँ से गिनती के वोट मिले थे। एक बुज़ुर्ग महिला ने उन्हें देखते ही कहा, 'वोट माँगने आए थे तो जीप में आए थे। अब पैदल? क्या जीप भी हार गई?'
सुखराम हँसे नहीं। उन्होंने पूछा कि टोले की सबसे बड़ी तकलीफ़ क्या है। जवाब में लोग उन्हें एक हैंडपंप तक ले गए जो 2019 से बंद पड़ा था। औरतें पानी के लिए रोज़ लगभग एक किलोमीटर दूर दूसरे टोले जाती थीं। पंचायत के पुराने शिकायत रजिस्टर में इसकी तीन प्रविष्टियाँ थीं, तीनों पर लिखा था 'अवगत कराया गया'। किसे अवगत कराया गया, यह कहीं नहीं लिखा था।
मरम्मत का प्राक्कलन ₹3,800 का बना। पैसा पंद्रहवें वित्त आयोग के बँधे अनुदान से गया, क्योंकि पेयजल उसी मद में आता है। ग्यारहवें दिन हैंडपंप चल पड़ा। सुखराम ने मुझे बताया कि उस दिन वे दोबारा उस टोले में गए, फिर पैदल, और वही बुज़ुर्ग महिला बाल्टी भर रही थीं। उन्होंने सिर उठाकर बस इतना कहा, 'अगली बार नाली की बात करेंगे।'
मुझे नहीं पता कि उस टोले ने अगले चुनाव में सुखराम को वोट दिया या नहीं। वह चुनाव अभी हुआ नहीं है। पर इतना जानता हूँ कि उनकी शिकायत-कॉपी का दूसरा पन्ना उसी टोले की नाली से शुरू होता है, और उस पर अब तक कोई तारीख़ नहीं लिखी गई।
ऐसा दौरा एक दिन में नहीं निपटता। बड़ी पंचायत में, जहाँ सात-आठ गाँव और बीस-पच्चीस टोले हों, इसमें छह-सात हफ़्ते लगते हैं, अगर आप हफ़्ते में तीन शाम दें। शाम इसलिए, क्योंकि दिन में मज़दूर काम पर होते हैं और जो लोग दिन में घर मिलते हैं, वे अक्सर वही होते हैं जिनकी बात पहले से सुनी जाती रही है। एक बात और। हर टोले में कोई न कोई आपसे अलग से, एक तरफ़ ले जाकर, किसी पड़ोसी की शिकायत करेगा। सुनिए, पर उसे कॉपी में तभी लिखिए जब वह आदमी बाक़ी लोगों के सामने वही बात दोहराने को तैयार हो।
जो काम आपको विरासत में मिले
चार्ज-सूची में एक पन्ना ऐसा होगा जिसे पढ़कर आपका ख़ून खौलेगा। अधूरे कामों की सूची। आधी बनी पुलिया, बिना छत का सामुदायिक भवन, एक नाली जिसकी माप पुस्तिका में 240 मीटर दर्ज है और ज़मीन पर आप 150 मीटर से ज़्यादा नहीं गिन पाते। ऐसे हर काम के आगे चार बातें लिखिए: योजना का नाम, स्वीकृत राशि, अब तक हुआ भुगतान, और माप पुस्तिका में आख़िरी प्रविष्टि की तारीख़। फिर JEN को साथ लेकर हर काम का मौक़ा-निरीक्षण कराइए और उसकी रिपोर्ट पर उनके दस्तख़त लीजिए। आँख से देखा हुआ, लिखा हुआ, दस्तख़त किया हुआ।
लंबित उपयोगिता प्रमाणपत्र (UC) इससे भी ख़तरनाक हैं, क्योंकि वे चुप रहते हैं। पिछली किस्त का UC न गया हो तो अगली किस्त रुकती है, और रुकती आपके कार्यकाल में है। इसलिए एक अलग सूची बनाइए:
- किस योजना की किस्त, कितनी राशि, किस वर्ष की।
- UC किसके कार्यकाल के ख़र्च का है।
- ख़र्च के बिल-वाउचर फ़ाइल में हैं या नहीं।
- जहाँ वाउचर नहीं हैं, वहाँ ब्लॉक को लिखित सूचना, और उसकी रिसीविंग।
एक नियम अपने लिए पत्थर पर लिख लीजिए: जो ख़र्च आपने नहीं देखा, उसके UC पर आपके दस्तख़त नहीं होंगे। सचिव कहेंगे कि ऊपर से दबाव है, किस्त अटकी है, बस एक दस्तख़त। वह एक दस्तख़त पिछले पाँच साल की ज़िम्मेदारी को आपके नाम कर देता है।
कच्ची फ़ाइल 2022 में सीधी ज़िले (मध्य प्रदेश) की एक पंचायत में नए सरपंच ने पहली ही बैठक में पिछले सरपंच के समय शुरू हुए सामुदायिक भवन का बचा भुगतान रोक दिया। भवन ₹6,40,000 का स्वीकृत था, दीवारें खड़ी थीं, छत बाक़ी थी। सरपंच का कहना था, 'उसका ठेकेदार है, उसी का आदमी। एक पैसा नहीं जाएगा।' कोई लिखित आपत्ति नहीं, कोई जाँच की माँग नहीं, बस रोक। उस बरसात में खुली दीवारों में पानी भरा और पूर्वी दीवार का एक हिस्सा बैठ गया। अगले ऑडिट में आपत्ति लगी 'स्वीकृत कार्य को बिना कारण अपूर्ण छोड़ने से परिसंपत्ति की क्षति'। जवाब नए सरपंच से माँगा गया।
मैं समझता हूँ कि बदला लेने का मन क्यों होता है। चुनाव में गालियाँ चली होंगी, शायद मुक़दमे भी। पर पिछले सरपंच ने अगर सचमुच गड़बड़ी की है, तो उसका रास्ता भुगतान रोकना या उसके समर्थकों का हैंडपंप टालना नहीं है। रास्ता है: मौक़ा-निरीक्षण की रिपोर्ट, माप पुस्तिका और भुगतान का अंतर, और ये तीनों काग़ज़ लगाकर BDO को लिखित शिकायत। जाँच करना उनका काम है, आपका नहीं। आपका काम है कि काग़ज़ इतना साफ़ हो कि जाँच टल न सके।
और जो काम ठीक-ठाक चल रहे हैं, उन्हें चलने दीजिए, चाहे पत्थर पर किसी और का नाम खुदे। सड़क पर चलने वाला यह नहीं पूछता कि उसकी नींव किसके कार्यकाल में पड़ी।
ईमानदारी से कहूँ, शुरू के वर्षों में मैं ख़ुद नए सरपंचों को सलाह देता था कि पुराने कामों से दूर रहें, उन्हें छुएँ ही नहीं। अब नहीं देता। दूर रहने से अधूरा काम पूरा नहीं होता, बस उसकी धूल आपके हिस्से आती है।
सीधी वाले उन सरपंच से मेरी मुलाक़ात ऑडिट के बाद हुई थी। वे बैठे-बैठे ऑडिट रिपोर्ट का वह पन्ना मोड़ते रहे, खोलते रहे। फिर बोले, 'साहब, जीता तो मैं हूँ। फिर फ़ैसला कौन करेगा, मैं या BDO?'
उस सवाल का जवाब उस दिन मेरे पास एक वाक्य में नहीं था। आज भी नहीं है। जवाब 1992 के एक संविधान संशोधन से शुरू होता है और आपके राज्य के पंचायती राज अधिनियम की किसी धारा पर जाकर रुकता है, जिसे शायद आपके सचिव ने भी पूरा नहीं पढ़ा।