अध्याय 6
योजना कैसे बनती है
गाँव का नक्शा ज़मीन पर: रंगोली, चॉक और सामाजिक मानचित्रण
चूने का आधा कट्टा, चार रंग की रंगोली और नीम की एक सूखी टहनी। अक्टूबर 2023 में सीहोर ज़िले की उस पंचायत में मंजू बाई की योजना इसी सामान से शुरू हुई। कुल ख़र्च ₹110 आया था, और उसका वाउचर आज भी फ़ाइल में लगा है, क्योंकि मंजू बाई अब हर पर्ची लगाती हैं।
मैं उस सुबह स्कूल के सामने वाले मैदान में था। सच कहूँ तो मैं उम्मीद के साथ नहीं गया था। बरसों तक मैं सामाजिक मानचित्रण को प्रशिक्षण-पुस्तिकाओं की रस्म मानता रहा, जिसकी फ़ोटो खींचकर पोर्टल पर चढ़ा दी जाती है और फिर कोई उसे नहीं देखता। मेरी यह राय उसी मैदान पर बदली, हालाँकि पूरी तरह नहीं। आज भी मैंने ऐसे नक्शे देखे हैं जो सचिव ने अकेले, कमरे में बैठकर काग़ज़ पर बना दिए। उनसे कुछ नहीं निकलता।
शुरुआत चूने से हुई। आठवीं के दो लड़कों ने टहनी से एक लंबी लकीर खींची और बोले, 'ये पक्की सड़क।' फिर तालाब बना, फिर मंदिर, फिर पंचायत भवन। यहाँ तक वही नक्शा था जो सचिव की सूची में था। फिर एक बुज़ुर्ग औरत ने पीली रंगोली उठाई और सड़क से बहुत दूर, मैदान के लगभग किनारे पर छोटे-छोटे तेईस घर बनाए।
'इतनी दूर क्यों, अम्मा?' किसी लड़के ने पूछा।
'क्योंकि हम इतनी ही दूर हैं।'
वह पश्चिमी टोला था। वही जहाँ हर गर्मी में टैंकर जाता था। ज़मीन पर बने नक्शे में पहली बार दिखा कि उस टोले और सबसे नज़दीकी चालू हैंडपंप के बीच एक नाला पड़ता है, जिसे बरसात में पार करना मुश्किल होता है। सचिव की छपी सूची में यह टोला कहीं नहीं था। काग़ज़ पर कोई झूठ नहीं था। बस वह टोला काग़ज़ तक पहुँचा ही नहीं था।
फिर रंगों का खेल शुरू हुआ, और यहीं इस अभ्यास की असली ताक़त है। लाल रंगोली उन घरों पर डाली गई जहाँ कोई विधवा या बुज़ुर्ग अकेला रहता था। हरी उन घरों पर जहाँ पाँच साल से छोटा बच्चा था। नीली उन पर जहाँ से कोई लड़की आठवीं के बाद स्कूल छोड़ चुकी थी। आधे घंटे में मैदान बोलने लगा। नीले निशान ज़्यादातर पश्चिमी टोले में थे। आँगनवाड़ी सड़क के उस पार थी, जहाँ से ट्रक निकलते हैं, और हरे निशान वाले ग्यारह घर उसी पार नहीं, इस पार थे।
किसी ने कुछ समझाया नहीं। औरतें खड़ी होकर देखती रहीं। एक ने धीरे से कहा, 'बच्ची को इतनी दूर कौन भेजेगा।'
सामाजिक मानचित्रण में गाँव अपनी ज़मीन पर अपनी ज़िंदगी बनाता है, और जो चीज़ें बैठक में कोई बोलता नहीं, वे रंग में दिख जाती हैं। काग़ज़ के नक्शे पर पेन एक आदमी के हाथ में रहता है। ज़मीन पर हर कोई झुककर बदल सकता है। यही फ़र्क़ है।
अगर आप यह अभ्यास करवाना चाहते हैं, तो कुछ बातें मैंने ग़लतियों से सीखी हैं:
- जगह खुली और सबकी हो। पंचायत भवन का बरामदा नहीं, स्कूल का मैदान या चौपाल। दलित बस्ती के लोग जिस आँगन में आने से हिचकते हैं, वहाँ नक्शा अधूरा रहेगा।
- शुरुआत बच्चों से करवाइए। सड़क और तालाब वे जल्दी बना देते हैं, और बड़ों की झिझक टूटती है।
- रंगों का मतलब पहले तय करके बड़े अक्षरों में एक तख़्ती पर लिख दीजिए।
- नक्शा मिटने से पहले ऊपर से तीन-चार फ़ोटो लीजिए, और एक वार्ड पंच से उसे चार्ट-पेपर पर उतरवाइए। बारिश किसी का इंतज़ार नहीं करती।
- हर रंग के निशान गिनकर रजिस्टर में लिखिए: कितने घर, किस टोले में। यही आँकड़े आगे ज़रूरतों के सर्वे का आधार बनते हैं।
उस दिन शाम चार बजे तक नक्शा पूरा हुआ। मंजू बाई देर तक उसके किनारे खड़ी रहीं, पीले घरों के पास। सचिव भी आए थे। उन्होंने फ़ोटो खींची, फिर अपनी छपी सूची जेब से निकाली, उसे देखा, और बिना कुछ बोले वापस रख ली।
ज़रूरत और माँग का फ़र्क़: जो सबसे ज़ोर से बोलता है, उसकी सड़क सबसे पहले नहीं
नक्शे के तीन दिन बाद वार्ड सभा हुई, और वहाँ पहला हाथ गोपाल सिंह का उठा। गोपाल सिंह के पास चालीस बीघा ज़मीन है, एक ट्रैक्टर है, और उनकी आवाज़ बिना माइक के पंचायत भवन की पिछली दीवार तक पहुँचती है। उनकी माँग साफ़ थी: मुख्य सड़क से उनके खेत तक 420 मीटर की सीसी सड़क। सचिव की छपी सूची में यह काम पहले से था, अनुमानित लागत ₹6,80,000 के साथ।
'बरसात में ट्रैक्टर धँस जाता है, बाई सा। पूरा गाँव जानता है।'
पूरा गाँव जानता था। यह भी सच था। मैंने बीस साल में शायद ही कोई ऐसी माँग सुनी हो जो पूरी तरह झूठी हो। दिक़्क़त यहीं है। माँग अक्सर सच्ची होती है, पर हर सच्ची माँग ज़रूरत नहीं होती। माँग वह है जो कोई बोलकर रखता है। ज़रूरत वह है जो गिनकर निकलती है: कितने घर, कितने लोग, किस नुक़सान से।
उस सड़क से कितने परिवारों को सीधा फ़ायदा होता? मंजू बाई ने यही पूछा। जवाब आया: चार। गोपाल सिंह के अलावा तीन और खेत उस रास्ते पर थे। उसी बैठक में चार्ट-पेपर पर उतरा नक्शा दीवार पर टँगा था, और उस पर पश्चिमी टोले के तेईस पीले घर थे, नाले के उस पार।
यहाँ मैं एक बात ईमानदारी से कहूँ। गोपाल सिंह की सड़क बेकार नहीं थी। खेत तक पक्का रास्ता फ़सल की ढुलाई सस्ती करता है, और खेती-आजीविका GPDP के नौ विषयों में बाक़ायदा आती है। पर ₹6,80,000 में से कितना हिस्सा चार परिवारों पर जाए और कितना तेईस पर, यह फ़ैसला आवाज़ के ज़ोर से नहीं होना चाहिए। होता यही है।
मैंने 2019 में धार ज़िले की एक पंचायत की योजना पढ़ी थी जिसमें बारह कामों में से नौ सीसी सड़कें थीं, और उनमें से छह उन गलियों में थीं जहाँ वार्ड पंच या उनके रिश्तेदार रहते थे। स्कूल का शौचालय चार साल से 'अगले साल' की सूची में था। किसी ने कोई नियम नहीं तोड़ा था। हर सड़क ग्राम सभा से पास हुई थी। बस सभा में वही बोले थे जो हमेशा बोलते हैं।
मंजू बाई ने उस दिन एक सीधा तरीक़ा अपनाया, जो मैं अब हर प्रशिक्षण में बताता हूँ। हर प्रस्तावित काम के सामने चार सवाल लिखे गए:
- कितने परिवारों को सीधा फ़ायदा? (नक्शे और रजिस्टर की गिनती से, अंदाज़े से नहीं।)
- क्या फ़ायदा पाने वालों में लाल, हरे या नीले निशान वाले घर हैं, यानी अकेले बुज़ुर्ग, छोटे बच्चे, स्कूल छोड़ चुकी लड़कियाँ?
- यह काम न हुआ तो नुक़सान क्या है: असुविधा, या बीमारी, पढ़ाई छूटना, पैसे की हानि?
- क्या किसी और योजना से यह काम हो सकता है? (खेत की सड़क मनरेगा में ली जा सकती है, जिससे पंचायत का खुला अनुदान बचता है।)
हर सवाल पर एक से तीन तक अंक। जोड़ ब्लैकबोर्ड पर, सबके सामने। पश्चिमी टोले तक नाले पर पुलिया और एक नया हैंडपंप 11 अंक पर आए। गोपाल सिंह की सड़क 6 पर। लड़कियों के लिए आँगनवाड़ी के पास ज़ेब्रा क्रॉसिंग और स्पीड-ब्रेकर 9 पर।
मुझे नहीं पता कि यह अंक-पद्धति हर गाँव में चलेगी। अंक देने वाले भी इंसान हैं, और जिस गाँव में बैठक पर किसी एक घराने का क़ब्ज़ा है, वहाँ ब्लैकबोर्ड पर भी वही लिखा जाएगा जो वह चाहता है। पर इतना मैंने देखा है कि जब हिसाब सबकी आँखों के सामने लिखा जाता है, तो ज़ोर से बोलने वाले को भी अपनी बात गिनती में रखनी पड़ती है, सिर्फ़ आवाज़ में नहीं।
गोपाल सिंह ने उस दिन बहस की। फिर पूछा कि मनरेगा वाला रास्ता कब तक बनेगा। मंजू बाई ने कहा, 'अगले साल के लेबर बजट में डाल देते हैं, आप मज़दूरों की सूची दे दीजिए।'
वे चुप रहे। फिर उठकर दीवार तक गए और पीले घरों के बीच से गुज़रती नीली लकीर को देर तक देखते रहे। मुझे लगा, शायद पहली बार उन्हें पता चला था कि नाला उनके खेत से कितनी दूर बहता है।
नौ विषय, एक गाँव: SDG स्थानीयकरण का व्यावहारिक अर्थ
सतत विकास लक्ष्य (SDG) संयुक्त राष्ट्र के 17 लक्ष्य हैं, जिन पर भारत ने 2015 में दस्तख़त किए। सरपंच के लिए 17 लक्ष्य बहुत दूर की बात हैं, इसलिए पंचायती राज मंत्रालय ने उन्हें गाँव की भाषा में नौ विषयों में समेट दिया। 2022 के बाद से GPDP इन्हीं के इर्द-गिर्द बनती है, और पंचायत विकास सूचकांक भी इन्हीं पर आपकी पंचायत को नापता है। सूची यह है:
- ग़रीबी-मुक्त और बेहतर आजीविका वाला गाँव
- स्वस्थ गाँव
- बाल-हितैषी गाँव
- जल-पर्याप्त गाँव
- स्वच्छ और हरित गाँव
- आत्मनिर्भर बुनियादी ढाँचे वाला गाँव
- सामाजिक रूप से सुरक्षित और न्यायपूर्ण गाँव
- सुशासन वाला गाँव
- महिला-हितैषी गाँव
काग़ज़ पर यह सूची सुंदर लगती है। व्यवहार में ज़्यादातर पंचायतें इसे एक ड्रॉपडाउन मेनू की तरह बरतती हैं। पोर्टल पर हर काम के सामने एक विषय चुनना होता है, तो सचिव चुन देते हैं। 2023 में विदिशा ज़िले की एक पंचायत की योजना मेरे सामने आई जिसमें चौदह कामों में से ग्यारह 'आत्मनिर्भर बुनियादी ढाँचा' के खाने में थे, और बाक़ी तीन 'स्वच्छ और हरित' में, क्योंकि वे नालियाँ थीं। नौ में से सात विषयों पर एक रुपया नहीं। पोर्टल ने कोई आपत्ति नहीं की। पोर्टल को इससे कोई मतलब नहीं होता कि गाँव में बच्चे हैं या नहीं।
नौ विषयों का असली काम लेबल लगाना नहीं, यह दिखाना है कि आपकी योजना में क्या छूट गया। इसे उल्टा करके इस्तेमाल कीजिए। पहले काम चुनिए, फिर हर विषय के सामने देखिए कि उस खाने में कुछ है या नहीं। ख़ाली खाना अपने आप एक सवाल है।
मंजू बाई ने वार्ड सभा के अगले दिन यही किया। ब्लैकबोर्ड पर बचे कामों के सामने उन्होंने विषय लिखवाए। पुलिया और हैंडपंप 'जल-पर्याप्त' और 'बुनियादी ढाँचा' दोनों में गए। ज़ेब्रा क्रॉसिंग और स्पीड-ब्रेकर 'बाल-हितैषी' में। मनरेगा वाला खेत का रास्ता 'आजीविका' में। फिर पंचायत भवन में बैठे लोगों ने देखा कि 'स्वस्थ गाँव' का खाना ख़ाली है, जबकि दीवार पर टँगे नक्शे में चौदह घरों पर लाल निशान थे: वे घर जहाँ आँगनवाड़ी के रजिस्टर में बच्चे कम वज़न वाले दर्ज थे।
'इसमें क्या डालें, बाई सा? अस्पताल तो पंचायत बना नहीं सकती,' एक वार्ड पंच बोले।
यह सवाल मैं लगभग हर प्रशिक्षण में सुनता हूँ, और इसके पीछे एक पक्की धारणा है कि पंचायत का काम वही है जिसमें सीमेंट लगे। 'स्वस्थ गाँव' के खाने में भरने के लिए अस्पताल नहीं चाहिए। उस दिन जो काम आए, वे छोटे थे:
- आँगनवाड़ी में बच्चों का वज़न लेने की मशीन, जो आठ महीने से ख़राब पड़ी थी। मरम्मत ₹2,400।
- आँगनवाड़ी के पीछे की ख़ाली ज़मीन पर पोषण वाटिका, बाड़ और बीज समेत ₹9,000 के आसपास, खुले अनुदान से।
- हर महीने की ग्राम स्वास्थ्य, स्वच्छता एवं पोषण दिवस बैठक में एक वार्ड पंच की बारी तय करना। लागत शून्य।
तीसरा काम योजना में डालने पर सचिव ने भौंहें चढ़ाईं: 'इसका बजट क्या लिखेंगे?' मंजू बाई ने कहा, 'शून्य लिखिए। योजना में बिना पैसे के काम नहीं आ सकते क्या?' आ सकते हैं। GPDP में ऐसे गतिविधि-आधारित काम दर्ज करने की जगह है, पर मैंने बहुत कम पंचायतें देखी हैं जो उसे भरती हैं।
एक और बात, जो अक्सर छूट जाती है। मंत्रालय चाहता है कि हर पंचायत इन नौ में से कम से कम एक विषय को अपना 'संकल्प' बनाए, यानी उस साल उस पर ख़ास ज़ोर। ज़्यादातर पंचायतें 'स्वच्छ और हरित' चुनती हैं, क्योंकि उसमें दिखाने लायक़ काम जल्दी होते हैं। मैं ईमानदारी से कहूँ तो मुझे पक्का नहीं पता कि यह संकल्प वाला प्रावधान ज़मीन पर कितना बदलता है। कई जगह मैंने इसे सिर्फ़ एक प्रस्ताव की पंक्ति बनते देखा है। पर जहाँ ग्राम सभा ख़ुद बहस करके संकल्प चुनती है, वहाँ अगले साल लोग पूछते ज़रूर हैं कि उस पर क्या हुआ।
मंजू बाई की पंचायत ने 'बाल-हितैषी गाँव' चुना। यह फ़ैसला उस शाम बैठक में नहीं हुआ। पंचायत भवन से निकलते समय उन्होंने देखा कि नक्शे वाले मैदान में कुछ बच्चे फिर इकट्ठा थे और चूने से मिटते हुए स्कूल के निशान के पास एक नया चौकोर बना रहे थे, जो पहले नक्शे में नहीं था।
बजट से जोड़ना: सपनों की सूची को पैसे की सीमा में बाँधना
अगली सुबह मंजू बाई स्कूल गईं और उन बच्चों को बुलवाया। चौकोर के बारे में पूछा तो सातवीं की एक लड़की ने बताया कि वह स्कूल की टंकी है। टंकी थी, पर उसमें पानी 2021 से नहीं आया था। आधी छुट्टी में लड़कियाँ पानी पीने घर जाती थीं, और उनमें से कई लौटती नहीं थीं। 'मैडम जी कहती हैं, घर से बोतल लाओ। बोतल कहाँ से लाएँ?' लड़की ने कहा। उस दिन की बात मंजू बाई ने एक पर्ची पर लिख ली। बाद में वही पर्ची योजना की फ़ाइल में सबसे ऊपर लगी मिली।
अब असली काम शुरू हुआ, जिसे ज़्यादातर पंचायतें सबसे पहले करती हैं और ग़लत तरीक़े से करती हैं। वार्ड सभाओं से आई सूची का जोड़ ₹41 लाख से ऊपर था। पंचायत के हाथ में इसका आधा भी नहीं था।
योजना का पहला अंक माँगों का जोड़ नहीं, आने वाले पैसे का अंदाज़ा है। इसे संसाधन-आवरण (resource envelope) कहते हैं, यानी अगले वित्त वर्ष में पंचायत के पास कुल कितना पैसा आने की उम्मीद है। मंजू बाई के सचिव ने पिछले दो साल की प्राप्तियाँ देखकर यह हिसाब बनाया:
- पंद्रहवें वित्त आयोग का अनुमानित अनुदान: लगभग ₹18 लाख। इसमें बँधा हिस्सा (60 प्रतिशत) ₹10,80,000, केवल पेयजल और स्वच्छता के लिए, और खुला हिस्सा (40 प्रतिशत) ₹7,20,000।
- राज्य वित्त आयोग की राशि: लगभग ₹3 लाख (राज्य हर साल अलग तय करता है, इसलिए यह अंक सबसे कच्चा था)।
- अपनी आय, यानी गृह कर और तालाब की नीलामी: ₹46,000।
- मनरेगा: पैसा पंचायत के खाते में नहीं आता, पर लेबर बजट में जो काम चढ़ते हैं, वे इसी योजना का हिस्सा माने जाते हैं।
अनुमान को ज़्यादा मत रखिए। सीहोर की इसी पंचायत के ₹14 लाख पिछली बार आठ महीने अटके रहे थे। जो पंचायत आने वाले हर रुपये को पहले ही ख़र्च मान लेती है, वह किस्त रुकते ही आधे-अधूरे कामों के बोझ में दब जाती है।
फिर सूची की छँटाई हुई। सबसे काम का नियम वही था जो बूँदी से लेकर बाराबंकी तक हर ऑडिट आपत्ति सिखाती है: हर काम को पहले सही थैली में डालिए, फिर देखिए कि थैली में जगह है या नहीं। स्कूल की टंकी तक पास के नलकूप से पाइप जोड़ने का प्राक्कलन ₹28,000 बना। पेयजल का काम था, इसलिए बँधे अनुदान से गया, और खुले अनुदान का एक रुपया नहीं लगा। पुलिया का आधा ख़र्च मनरेगा की मज़दूरी में चला गया। ज़ेब्रा क्रॉसिंग, स्पीड-ब्रेकर, वज़न मशीन और पोषण वाटिका खुले अनुदान से। गोपाल सिंह का खेत वाला रास्ता लेबर बजट में।
तब भी ₹9 लाख के काम बच गए: एक सामुदायिक भवन की चारदीवारी, दो सीसी सड़कें, श्मशान का टीन शेड। मंजू बाई ने इन्हें काटा नहीं। उन्हें एक अलग सूची में डाला, जिसे GPDP में 'शेल्फ़ ऑफ़ प्रोजेक्ट्स' कहते हैं, यानी स्वीकृत पर प्रतीक्षा में रखे काम। अगर बीच साल में कोई अतिरिक्त राशि आए, या कोई काम सस्ता निपटे, तो ग्राम सभा से दोबारा पूछे बिना इसी शेल्फ़ से अगला काम उठाया जा सकता है। मैंने देखा है कि शेल्फ़ होने से एक और फ़ायदा होता है। जिस वार्ड का काम इस साल नहीं आया, उसे लगता है कि वह सूची में है, कूड़ेदान में नहीं। झगड़ा आधा वहीं ख़त्म हो जाता है।
मुझे यह मानने में संकोच नहीं कि पहले मैं शेल्फ़ को सरकारी सजावट समझता था। रायसेन और विदिशा की कई योजनाओं में उसे लंबा होते और कभी न खुलते देखा था। मंजू बाई की पंचायत में वह अगस्त में खुली, जब एक पुराने काम की बचत ₹1,60,000 निकली।
2 अक्टूबर की ग्राम सभा में योजना पढ़ी गई। 212 लोग आए। सूची के तीसरे नंबर पर स्कूल की टंकी थी, बजट के खाने में ₹28,000 और विषय के खाने में 'बाल-हितैषी गाँव'। प्रस्ताव पास हुआ, कार्यवाही पर दस्तख़त हुए, योजना पोर्टल पर चढ़ गई।
दस दिन बाद ब्लॉक से JEN साहब आए। फ़ाइल पलटी, टंकी वाले पन्ने पर रुके और बोले, 'बाई सा, ये अट्ठाईस हज़ार किस रेट से निकाले? पाइप का साइज़ कहाँ लिखा है? नलकूप किसके नाम है?'
मंजू बाई ने सचिव की तरफ़ देखा। सचिव ने खिड़की की तरफ़।