हिसाब देने का साहस

नीली फ़ाइल

महावीर जी ने लिफ़ाफ़ा दो बार पढ़ा, चश्मा उतारा, और अलमारी की दूसरी शेल्फ़ से एक नीली फ़ाइल निकाली। उस पर मोटे अक्षरों में लिखा था: 'सामाजिक अंकेक्षण, अगस्त 2023'। भीतर पिछले दो साल के मस्टर रोल की प्रतियाँ थीं, हर पन्ने पर ग्राम सभा की मुहर और यह टिप्पणी कि यह पन्ना सभा में पढ़कर सुनाया गया। JCB वाला भुगतान भी उसी फ़ाइल में था, बिल, कार्यादेश और प्रस्ताव की प्रति के साथ।

'तीस दिन नहीं लगेंगे,' उन्होंने सचिव से कहा। 'ये तो पहले ही तीन सौ लोगों के सामने पढ़ा जा चुका है।'

उन्नीसवें दिन 412 पन्नों की प्रतियाँ आवेदक के घर पहुँचीं। ₹2 प्रति पन्ने के हिसाब से शुल्क ₹824 बना, जिसकी रसीद कैश बुक में चढ़ी। उसके बाद उस परिवार ने कोई दूसरा आवेदन नहीं भेजा। मैं यह दावा नहीं करता कि उन्होंने हार मान ली। शायद उन्हें वह नहीं मिला जो वे ढूँढ रहे थे, क्योंकि जो चीज़ पहले ही चौपाल पर पढ़ी जा चुकी हो, उसमें छिपा हुआ कुछ बचता नहीं।

ज़्यादातर सरपंच सामाजिक अंकेक्षण से डरते हैं। मैं समझता हूँ क्यों। एक बाहरी टीम आती है, गाँव के लोगों के सामने आपके किए हर भुगतान का नाम-दर-नाम हिसाब पढ़ा जाता है, और कोई भी खड़ा होकर कह सकता है कि यह ग़लत है। बीस साल पहले मैं भी इसे एक तरह की सार्वजनिक पेशी मानता था। अब नहीं मानता। जिस फ़ाइल को ग्राम सभा ने सुन लिया, उस पर बाद में कोई नया आरोप टिकाना बहुत कठिन हो जाता है। अंकेक्षण में उठी आपत्ति वहीं दर्ज होती है, वहीं जवाब माँगा जाता है, और जवाब भी उसी रिपोर्ट में चढ़ता है। तीन साल बाद कोई विरोधी वही बात उठाए, तो आपके पास तारीख़, सभा और कार्यवाही होती है।

डूँगरपुर की वह दोपहर

2016 में डूँगरपुर ज़िले की एक पंचायत में मैं अंकेक्षण की ग्राम सभा के पीछे दरी पर बैठा था। ग्राम संसाधन व्यक्ति (गाँव से चुना गया वह व्यक्ति जो अंकेक्षण टीम के साथ घर-घर जाकर जाँच करता है) तालाब-गहरीकरण के मस्टर रोल से नाम पढ़ रहा था। चौंतीसवें नाम पर एक अधेड़ औरत खड़ी हो गई।

'ये मेरी सास का नाम है। वो तो दो साल पहले गुज़र गईं।'

सभा में सन्नाटा हुआ। मस्टर रोल में उस नाम के आगे बारह दिन की मज़दूरी, ₹2,184, दर्ज थी। सरपंच का चेहरा मुझे आज भी याद है, क्योंकि उस पर घबराहट नहीं थी। उन्होंने सचिव से कहा, 'मेट वाला रजिस्टर लाओ।' मेट की हाज़िरी-पंजी में उस नाम के आगे बारहों दिन ख़ाली थे, और हाशिये पर सरपंच की अपनी लिखावट में एक टिप्पणी थी, तारीख़ के साथ: 'मस्टर रोल से मिलान नहीं, जाँच हो।' वह टिप्पणी उन्होंने भुगतान से पहले लिखी थी और प्रतिलिपि ब्लॉक को भेजी थी, जहाँ वह किसी फ़ाइल में दब गई।

वसूली मेट से हुई। सरपंच का नाम रिपोर्ट में शिकायतकर्ता के रूप में दर्ज हुआ, आरोपी के रूप में नहीं।

अब ईमानदारी से कहूँ तो मुझे पक्का नहीं पता कि वह टिप्पणी न होती तो क्या होता। शायद सभा तब भी सरपंच की बात मान लेती। शायद नहीं। पर इतना मैंने बार-बार देखा है कि अंकेक्षण में जो सरपंच अपनी ही चूक पहले खोलकर रख देता है, उसके साथ गाँव का बर्ताव अलग होता है।

क़ानून क्या कहता है महात्मा गांधी राष्ट्रीय ग्रामीण रोज़गार गारंटी अधिनियम, 2005 की धारा 17 के तहत ग्राम सभा को पंचायत में हुए सभी मनरेगा कामों का नियमित सामाजिक अंकेक्षण करना है। केंद्र के योजना लेखा-परीक्षा नियम, 2011 के अनुसार यह हर छह महीने में कम से कम एक बार होना चाहिए, और इसे राज्य की स्वतंत्र सामाजिक अंकेक्षण इकाई करवाती है, पंचायत नहीं। कई राज्यों ने 15वें वित्त आयोग, आवास और पोषण योजनाओं तक भी अंकेक्षण बढ़ाया है, पर कहाँ तक, यह आपके राज्य के आदेश से तय होगा। अपने ब्लॉक से अंकेक्षण कैलेंडर लिखित में माँगिए।

अंकेक्षण टीम के आने से पहले सचिव अक्सर कहते हैं, 'सरपंच जी, कुछ रजिस्टर बाद में दिखा देंगे।' यह वाक्य सुनते ही अलमारी की चाबी अपने हाथ में ले लीजिए। टीम को सात दिन पहले, गिनकर और पावती लेकर, यह सब सौंपिए:

1. काम-वार फ़ाइलें: प्रस्ताव, प्राक्कलन, स्वीकृतियाँ, कार्यादेश।
2. मस्टर रोल और मेट की हाज़िरी-पंजी, दोनों।
3. माप पुस्तिका की प्रतियाँ।
4. सामग्री के बिल, कोटेशन और स्टॉक रजिस्टर के संबंधित पन्ने।
5. भुगतान का PFMS विवरण और बैंक स्टेटमेंट।
6. पिछले अंकेक्षण की रिपोर्ट और उस पर हुई कार्रवाई का ब्योरा।

महावीर जी की नीली फ़ाइल में यह छठा काग़ज़ सबसे ऊपर लगा था। उसमें पिछली बार की चार आपत्तियाँ थीं, और हर एक के आगे लाल स्याही में एक शब्द: 'निपटी'। चौथी के आगे वह शब्द नहीं था। वहाँ बस एक तारीख़ थी, और उसके नीचे ख़ाली जगह।

तीस दिन वाला रजिस्टर

चूरू वाला आवेदन उन्नीसवें दिन इसलिए निपटा क्योंकि महावीर जी के पास फ़ाइल तैयार थी। पर फ़ाइल से पहले एक और चीज़ थी, जिसे ज़्यादातर पंचायतों में कोई नहीं रखता: सूचना के अधिकार के आवेदनों का अलग रजिस्टर। लाल जिल्द, ₹60 का, तहसील के सामने वाली स्टेशनरी से ख़रीदा हुआ। उसमें हर आवेदन जिस दिन आता, उसी दिन चढ़ता था।

2020 में मुरैना ज़िले की एक पंचायत का क़िस्सा मुझे एक प्रशिक्षण में वहीं के एक वार्ड पंच ने सुनाया था। गाँव के एक लड़के ने, जो ग्वालियर में कोचिंग करता था, 15वें वित्त आयोग के दो साल के ख़र्च की सूची माँगी। ₹10 का पोस्टल ऑर्डर लगाकर, रजिस्टर्ड डाक से। सचिव ने लिफ़ाफ़ा खोला, पढ़ा और दराज़ में रख दिया। सरपंच से बोले, 'भैया जी, ये लड़का पढ़ाई छोड़कर राजनीति कर रहा है। जवाब देंगे तो और माँगेगा।'

सैंतालीसवें दिन लड़के ने जनपद में पहली अपील डाली। अपील अधिकारी ने पंद्रह दिन में सूचना देने का आदेश दिया, और साथ में यह भी लिखा कि समय-सीमा बीत चुकी है, इसलिए प्रतियाँ मुफ़्त दी जाएँगी। 260 पन्ने। फ़ोटोकॉपी का ₹520 पंचायत की जेब से गया, जो कोई बड़ी रक़म नहीं। बड़ी बात यह थी कि लड़का इसके बाद भी राज्य सूचना आयोग गया, और आयोग की सुनवाई में सचिव के साथ सरपंच को भी भोपाल बुलाया गया। दो बार। बस का किराया, एक रात धर्मशाला, और गाँव में यह चर्चा कि 'सरपंच जी पर केस चल रहा है।' जिस ख़र्च-सूची को छिपाया गया, उसमें, वार्ड पंच के शब्दों में, 'कुछ भी गड़बड़ नहीं थी, बस हैंडपंप और नाली थे।'

क़ानून क्या कहता है सूचना का अधिकार अधिनियम, 2005 की धारा 7(1) के तहत लोक सूचना अधिकारी को आवेदन मिलने के 30 दिन के भीतर सूचना देनी या लिखित कारण सहित अस्वीकार करनी होती है। मामला किसी के जीवन या स्वतंत्रता से जुड़ा हो तो 48 घंटे। धारा 7(6) कहती है कि समय-सीमा चूकने पर सूचना मुफ़्त देनी पड़ेगी। धारा 20 में देरी पर ₹250 प्रतिदिन, अधिकतम ₹25,000 तक के दंड का प्रावधान है, जो लोक सूचना अधिकारी पर लगता है। आवेदन शुल्क, प्रति पन्ना शुल्क और पंचायत में लोक सूचना अधिकारी कौन होगा (सचिव, ग्राम विकास अधिकारी या कोई और), यह राज्य के नियम तय करते हैं। अपनी पंचायत का आदेश देखकर उसकी प्रति नोटिस बोर्ड पर लगवाइए।

दंड सचिव पर लगता है, यह सुनकर कई सरपंच राहत की साँस लेते हैं। मत लीजिए। मुरैना के सरपंच पर एक रुपये का दंड नहीं लगा, फिर भी उनके दो साल ख़राब हुए। और गाँव यह नहीं पूछता कि क़ानून में PIO कौन है। गाँव पूछता है कि सरपंच ने जवाब क्यों नहीं दिया।

मेरी सलाह सीधी है। RTI रजिस्टर को आप अपना रजिस्टर मानिए, सचिव का नहीं। उसके कॉलम ये रखिए:

1. क्रमांक और आवेदन मिलने की तारीख़।
2. आवेदक का नाम, पता और शुल्क की रसीद संख्या।
3. माँगी गई सूचना, एक पंक्ति में।
4. अंतिम तारीख़ (मिलने की तारीख़ + 30 दिन), लाल स्याही में।
5. किस रजिस्टर या फ़ाइल से सूचना निकलेगी।
6. जवाब भेजने की तारीख़, पन्नों की संख्या, डाक रसीद।
7. पहली अपील हुई या नहीं।

हर सोमवार की बैठक में चौथा कॉलम देखिए। बस इतना।

अब एक बात जिस पर मेरी राय बदली है। पहले मैं सरपंचों से कहता था कि आवेदन सिर्फ़ उतना ही जवाब दीजिए जितना पूछा गया है, उससे एक पन्ना ज़्यादा नहीं। अब मैं इतना पक्का नहीं हूँ। बालोतरा के पास एक सरपंच ने 2022 में हर तिमाही का ख़र्च पंचायत भवन की दीवार पर और ग्राम पंचायत के वॉट्सऐप समूह में डालना शुरू किया। धारा 4 यही कहती है, कि सूचना बिना माँगे सार्वजनिक की जाए, पर उसे पढ़ता कौन है। उनके यहाँ RTI आवेदन साल में नौ से घटकर दो रह गए। हो सकता है यह संयोग हो। हो सकता है लोगों ने पूछना छोड़ दिया हो क्योंकि अब पूछने को कुछ बचा नहीं।

महावीर जी के लाल रजिस्टर में चूरू वाला आवेदन क्रमांक 7 पर था। उसके नीचे क्रमांक 8 की पंक्ति ख़ाली थी, बस तारीख़ भरी थी, और चौथे कॉलम में लाल स्याही से लिखा था: 14 मार्च।

पहला लिफ़ाफ़ा

कमीशन की बात कोई सीधे नहीं करता। 2016 में शाजापुर ज़िले की एक पंचायत में नए सरपंच दिनेश के पहले काम का भुगतान हुआ: ₹3,10,000 की सीसी सड़क, 210 मीटर, स्कूल से बस स्टैंड तक। भुगतान के तीसरे दिन ठेकेदार पंचायत भवन आए, चाय पी, मौसम की बात की, और जाते-जाते मेज़ पर एक लिफ़ाफ़ा छोड़ गए। बोले, 'सरपंच साहब, ये बच्चों की मिठाई के लिए। सब जगह चलता है।' लिफ़ाफ़े में ₹6,000 थे। दो प्रतिशत से भी कम।

दिनेश ने मुझे यह क़िस्सा 2021 में सुनाया, जब उनका कार्यकाल ख़त्म हो चुका था और उन पर दो जाँचें चल रही थीं। उन्होंने कहा, 'चौधरी जी, उस दिन लगा था कि लौटाऊँगा तो ठेकेदार नाराज़ होगा, और गाँव में अकेला वही आदमी है जिसके पास मिक्सर मशीन है।' उन्होंने लिफ़ाफ़ा रख लिया। पैसे से ज़्यादा महँगा वह फ़ैसला पड़ा।

अगले काम पर ठेकेदार ने नाप में चार मीटर का फ़र्क़ रखा। दिनेश ने टोका। ठेकेदार ने कुछ नहीं कहा, बस मुस्कुराए। उस मुस्कान का मतलब दोनों जानते थे। तीसरे काम तक यह फ़र्क़ ग्यारह मीटर हो गया था, और लिफ़ाफ़ा ₹6,000 से ₹14,000 का।

कमीशन का असली दाम रुपया नहीं, आपकी आवाज़ है। जिस दिन आपने पहला लिफ़ाफ़ा रखा, उस दिन से आप किसी भी माप पुस्तिका पर आपत्ति नहीं लिख सकते, क्योंकि लिखने वाला जानता है कि आपके पास छिपाने को कुछ है। और यह बात सिर्फ़ ठेकेदार नहीं जानता। जो लिफ़ाफ़ा ठेकेदार देता है, उसकी ख़बर उसी हफ़्ते ब्लॉक तक पहुँचती है, क्योंकि ठेकेदार को वहाँ भी 'मिठाई' बाँटनी होती है। फिर ब्लॉक से फ़ोन आने लगते हैं। विनम्र, बहुत विनम्र।

कच्ची फ़ाइल शाजापुर, 2016 से 2021। पाँच साल में दिनेश के कार्यकाल में उन्नीस निर्माण काम हुए, सब एक ही ठेकेदार के। 2021 में एक वार्ड पंच की शिकायत पर तकनीकी जाँच हुई। नौ कामों में माप कम निकला, कुल अंतर ₹4,70,000 का। वसूली का नोटिस सरपंच, सचिव और उपयंत्री तीनों के नाम गया। ठेकेदार का नाम उसमें नहीं था, क्योंकि भुगतान पर उसके दस्तख़त नहीं, सरपंच के थे। जाँच अधिकारी के सामने दिनेश ने कहा कि उन्होंने नाप पर कई बार आपत्ति की थी। उनसे पूछा गया, 'लिखित में?' जवाब नहीं था।

मुझे ठीक-ठीक नहीं पता कि उन पाँच सालों में दिनेश के हाथ कुल कितना आया। उन्होंने कभी नहीं बताया, और मैंने पूछा भी नहीं। मेरा अंदाज़ा है कि वसूली की रक़म का एक-चौथाई भी नहीं। यही इस जाल की सबसे बुरी बात है: छोटा लेने वाला बड़ा चुकाता है।

अब व्यावहारिक बात। कमीशन का प्रस्ताव लगभग हमेशा इन चार रूपों में आता है, और इन्हें पहचानना आधी लड़ाई है:

• 'मिठाई' या 'चाय-पानी', भुगतान के ठीक बाद, बिना माँगे।
• 'ऊपर देना पड़ता है', यानी कोई कहे कि स्वीकृति के लिए ब्लॉक में प्रतिशत तय है और आप बस बीच में हैं।
• बढ़ा हुआ प्राक्कलन, जिसमें फ़ालतू मद जोड़कर 'आपका हिस्सा' पहले से रख दिया जाता है।
• रिश्तेदार का नाम, जब कोई कहे कि सामग्री आपके साले की दुकान से ले लेंगे, बात घर में ही रहेगी।

पहले लिफ़ाफ़े को लौटाने का सबसे सुरक्षित तरीक़ा अकेले में नहीं, किसी के सामने लौटाना है। झालावाड़ के एक सरपंच ने 2019 में यही किया। ठेकेदार ने लिफ़ाफ़ा रखा, सरपंच ने सचिव और एक वार्ड पंच को बुलाया, और सबके सामने कहा, 'भाई साहब, आपका कुछ छूट गया है।' कोई भाषण नहीं, कोई शिकायत नहीं। उस ठेकेदार ने उस पंचायत में फिर कभी नाप में फ़र्क़ नहीं रखा। शायद डर से। शायद इसलिए कि अब उसे पता था कि इस सरपंच की माप पुस्तिका पर आपत्ति लिखी जाएगी, और लिखने वाले का मुँह बंद करने का कोई रास्ता नहीं।

दिनेश के घर की अलमारी में आज भी वह पहला लिफ़ाफ़ा रखा है। ख़ाली। उन्होंने बताया कि नोटिस आने के बाद उसे फेंकने का मन नहीं हुआ।

पहले काग़ज़, फिर घबराहट

संकट तीन शक्लों में आता है, और तीनों की भाषा अलग है। अविश्वास प्रस्ताव वार्ड पंचों की राजनीति है। निलंबन या हटाने का नोटिस सरकार की प्रशासनिक कार्रवाई है। वसूली नोटिस पैसे का हिसाब है, और FIR उसका सबसे कड़वा रूप। मैंने देखा है कि ज़्यादातर सरपंच तीनों पर एक जैसी प्रतिक्रिया देते हैं: विधायक को फ़ोन। यह सबसे ग़लत पहला क़दम है।

क़ानून क्या कहता है अविश्वास प्रस्ताव के लिए कितने सदस्यों के दस्तख़त चाहिए, पास होने को कितना बहुमत, और कार्यकाल के पहले कितने महीनों तक यह लाया ही नहीं जा सकता, यह सब आपके राज्य का पंचायती राज अधिनियम तय करता है। कुछ राज्यों में प्रस्ताव गिरने के बाद एक तय अवधि तक दोबारा नहीं आ सकता। हटाने और निलंबन के आधार (कर्तव्य में लापरवाही, दुराचरण, अदालत से सज़ा, कुछ राज्यों में दो-संतान नियम) भी राज्य-दर-राज्य अलग हैं। मध्य प्रदेश में सरपंचों के बीच ये 'धारा 40' और 'धारा 92' के नोटिस कहलाते हैं; राजस्थान, बिहार या उत्तर प्रदेश में धाराएँ अलग हैं। अपना अधिनियम निकालिए, धारा पर निशान लगाइए। सुनी-सुनाई पर मत चलिए।

हर नोटिस में एक बात लगभग तय होती है: जवाब की समय-सीमा। सात दिन, पंद्रह दिन, कभी तीस। जो सरपंच इस तारीख़ को चूक जाता है, उसके ख़िलाफ़ फ़ैसला अक्सर एकतरफ़ा होता है, और बाद में अपील में यह साबित करना पड़ता है कि आपने सुनवाई क्यों छोड़ी।

नोटिस आए तो यह क्रम रखिए:

1. नोटिस मिलने की तारीख़ उसी पर लिखिए और उसकी तीन फ़ोटोकॉपी कराइए।
2. जिन रजिस्टरों, माप पुस्तिकाओं या भुगतान-आदेशों का उसमें ज़िक्र है, उनकी प्रमाणित प्रतियाँ लिखित आवेदन देकर माँगिए। न मिलें तो RTI लगाइए।
3. अपना जवाब बिंदुवार लिखिए, हर आरोप के सामने एक दस्तावेज़। भावुक पन्ने नहीं।
4. व्यक्तिगत सुनवाई की माँग लिखित में कीजिए।
5. FIR की आशंका हो तो उसी हफ़्ते वकील से मिलिए; अग्रिम ज़मानत का रास्ता तभी खुला रहता है।
6. 'मामला निपटाने' के लिए किसी को एक रुपया मत दीजिए। वह रसीद कभी नहीं मिलती।

अब वह क़िस्सा जो मैं इस अध्याय के लिए बचाकर रखे था। 2018 में राजसमंद ज़िले की एक पंचायत की सरपंच लीला बाई को मनरेगा के एक खेत-तालाब पर ₹2,15,000 की वसूली का नोटिस मिला। आरोप था कि मस्टर रोल में 64 मज़दूरों में से 23 फ़र्ज़ी हैं। शिकायत एक हारे हुए उम्मीदवार के भतीजे ने की थी। लीला बाई रोती हुई जयपुर नहीं आईं। वे पंचायत भवन की अलमारी तक गईं।

उस काम का सामाजिक अंकेक्षण छह महीने पहले हुआ था। ग्राम सभा में हर मज़दूर का नाम पढ़ा गया था, और जो मौजूद था उसने अपने नाम के आगे अँगूठा या दस्तख़त किया था। रजिस्टर में 58 निशान थे। बाक़ी छह के आगे लिखा था कि वे गुजरात में मज़दूरी पर गए हैं, और उनके परिवार वालों ने गवाही दी थी। सामाजिक अंकेक्षण की टीम की रिपोर्ट भी फ़ाइल में थी, उसकी तारीख़ और टीम के तीन सदस्यों के नाम के साथ।

सुनवाई में जाँच अधिकारी ने रजिस्टर पलटा, कुछ देर चुप रहे, और बोले, 'बाई सा, ये सभा आपने करवाई थी या अपने आप हुई?' लीला बाई ने कहा, 'साहब, करवाई तो मैंने, पर अँगूठे गाँव वालों के हैं।' नोटिस चार महीने बाद वापस हुआ। जिन 23 नामों को फ़र्ज़ी कहा गया था, उनमें से 21 ने अपने जॉब कार्ड लेकर लिखित बयान दिए।

मैं यह नहीं कहूँगा कि हर बार ऐसा ही होता है। मुझे दो ऐसे मामले याद हैं जहाँ अंकेक्षण का रजिस्टर था, फिर भी वसूली बनी रही, क्योंकि माप पुस्तिका में गड़बड़ थी और अंकेक्षण उस तक पहुँचा ही नहीं था। सामाजिक अंकेक्षण उतनी ही दूर तक बचाता है जितनी दूर तक वह ईमानदारी से किया गया था।

लीला बाई का कार्यकाल 2020 में ख़त्म हुआ। आख़िरी साल की जनवरी में उन्होंने मुझे फ़ोन किया था। आवाज़ में घबराहट नहीं थी, बस हिसाब था: 'चौधरी जी, आचार संहिता लगने में कितना टाइम बचा है? तीन काम अधूरे हैं, दो के भुगतान अटके हैं, और अगला सरपंच कौन होगा, पता नहीं।'