अध्याय 8
विभागों के बीच पुल
फ़ाइल के पैर नहीं होते
ब्लॉक कार्यालय में फ़ाइल अपने आप नहीं चलती। उसे कोई उठाकर एक मेज़ से दूसरी मेज़ तक ले जाता है, और जिस दिन वह आदमी छुट्टी पर होता है, उस दिन आपकी पुलिया भी छुट्टी पर होती है। मध्य प्रदेश में इसे जनपद पंचायत कहते हैं, राजस्थान में पंचायत समिति, बिहार में प्रखंड कार्यालय। नाम बदलता है, अफ़सर का पदनाम बदलता है (CEO जनपद, BDO, प्रखंड विकास पदाधिकारी), पर मेज़ों का क्रम लगभग हर जगह एक-सा मिलता है। मैंने 2019 में आष्टा जनपद में एक तकनीकी स्वीकृति की फ़ाइल का पीछा किया था। वह सात हाथों से गुज़री: आवक बाबू, शाखा लिपिक, उपयंत्री, सहायक यंत्री, लेखा शाखा, फिर CEO के निज सहायक, और आख़िर में CEO की मेज़। सात में से चार जगह वह रुकी। किसी ने रिश्वत नहीं माँगी। बस किसी को जल्दी नहीं थी।
मंजू बाई को पटवारी तक पहुँचने से पहले यही सीखना पड़ा। नलकूप की ज़मीन का सवाल राजस्व विभाग का था, पर उसका असर जनपद की फ़ाइल पर पड़ रहा था, क्योंकि टंकी का भुगतान तब तक रुका रहता जब तक परिसंपत्ति रजिस्टर का ख़ाना भरा न जाए। एक विभाग की कमी, दूसरे विभाग की मेज़ पर अटकी। ब्लॉक की राजनीति का सबसे बड़ा हिस्सा यही है, और इसमें कोई खलनायक नहीं होता।
आवक नंबर: आपकी पहली रसीद
ब्लॉक में दिया गया हर काग़ज़ आवक रजिस्टर में चढ़ना चाहिए, और उसका नंबर आपकी डायरी में। यह नियम इतना साधारण है कि ज़्यादातर सरपंच इसे छोड़ देते हैं। 2016 में दौसा ज़िले के एक सरपंच रामकिशन ने ₹2,40,000 के खड़ंजे का प्राक्कलन पंचायत समिति में दिया। बाबू ने काग़ज़ लिया, मुस्कुराए और बोले, 'हो जाएगा, सरपंच जी।' सात हफ़्ते बाद रामकिशन पूछने गए तो किसी को फ़ाइल याद नहीं थी। आवक रजिस्टर में कोई प्रविष्टि नहीं। प्राक्कलन दोबारा बनवाना पड़ा, JEN के दोबारा दस्तख़त हुए, और तब तक बारिश आ गई।
बाद में रामकिशन ने मुझसे कहा, 'चौधरी जी, उस दिन मैंने सोचा था नंबर माँगना बेइज़्ज़ती लगेगी।' नंबर माँगना बेइज़्ज़ती नहीं है। यह उस बाबू को भी बचाता है, जिसकी मेज़ पर रोज़ चालीस काग़ज़ आते हैं।
ब्लॉक जाते समय इन चीज़ों का ध्यान रखें:
- हर पत्र की दो प्रतियाँ ले जाएँ। एक जमा करें, दूसरी पर आवक मुहर और नंबर लगवाकर वापस लाएँ।
- पंचायत भवन में एक जावक-आवक डायरी रखें, जिसमें तारीख़, विषय, किस शाखा को दिया और आवक नंबर लिखा हो।
- पंद्रह दिन में जवाब न आए तो उसी नंबर का हवाला देकर लिखित स्मरण-पत्र दें। फ़ोन पर पूछी गई बात का कोई रिकॉर्ड नहीं बनता।
- 'कमी-पूर्ति' का पत्र आए तो उसे अपमान न समझें। उसमें लिखी हर आपत्ति का अलग-अलग, क्रमवार जवाब दें।
कहाँ अटकती है, और क्यों
फ़ाइलें तीन कारणों से रुकती हैं, और मेरे अनुभव में भ्रष्टाचार इनमें सबसे कम बार आता है। पहला, काग़ज़ अधूरा होता है: प्राक्कलन पर JEN के दस्तख़त हैं, सहायक यंत्री के नहीं। दूसरा, बजट शीर्ष साफ़ नहीं होता, और लेखा शाखा तय नहीं कर पाती कि पैसा पंद्रहवें वित्त आयोग से जाएगा या राज्य वित्त आयोग से। तीसरा, अफ़सर बदल जाता है, और नया अफ़सर पुराने के अधूरे काम पर दस्तख़त करने से पहले हर काग़ज़ दोबारा पढ़ना चाहता है। यह तीसरा कारण मुझे पहले चिढ़ाता था। अब मैं पक्का नहीं कह सकता कि नया अफ़सर ग़लत होता है। जिस आदमी पर कल ऑडिट आएगा, उसकी सावधानी को सुस्ती कहना आसान है।
और एक चौथी चीज़ है, जिसे कोई परिपत्र नहीं लिखता: बिचौलिया। हर ब्लॉक के बाहर चाय की दुकान पर कोई न कोई बैठा मिलता है जो कहता है कि वह 'साहब से करवा देगा'। उसके रास्ते फ़ाइल कभी-कभी तेज़ चलती भी है। पर फिर हर अगली फ़ाइल उसी रास्ते से जाती है, और उसकी क़ीमत बढ़ती जाती है।
मंजू बाई ने बुधवार सुबह जनपद के आवक बाबू से टंकी वाली फ़ाइल का हाल पूछा। बाबू ने रजिस्टर खोला, उँगली नीचे सरकाई और एक पंक्ति पर रोक दी। 'लेखा शाखा में है, बाई सा। वहाँ से आपत्ति लगी है।' 'कैसी आपत्ति?' बाबू ने चश्मा उतारा। 'वो तो लेखा वाले बताएँगे। पर वो आज सीहोर गए हैं, मीटिंग में।'
जिनकी तनख़्वाह आप नहीं देते
ब्लॉक की फ़ाइल तो फिर भी किसी रजिस्टर में दर्ज होती है। गाँव में काम करने वाले सरकारी कर्मचारियों के साथ आपका रिश्ता किसी रजिस्टर में नहीं लिखा होता, और यहीं ज़्यादातर नए सरपंच पहली ठोकर खाते हैं। आशा, ANM, आँगनवाड़ी कार्यकर्ता, पटवारी, स्कूल के प्रधानाध्यापक, राशन डीलर: इनमें से कोई भी आपका मातहत नहीं है। आशा स्वास्थ्य विभाग को जवाब देती है, आँगनवाड़ी कार्यकर्ता महिला एवं बाल विकास के सुपरवाइज़र को, पटवारी तहसीलदार को। आपके पास इन्हें आदेश देने का अधिकार लगभग नहीं के बराबर है। पर गाँव मानता है कि है। जब आँगनवाड़ी में दलिया नहीं बँटता, तो लोग सरपंच के दरवाज़े पर आते हैं, CDPO के नहीं।
क़ानून क्या कहता है ग्यारहवीं अनुसूची में स्वास्थ्य, महिला एवं बाल विकास, प्राथमिक शिक्षा और सार्वजनिक वितरण प्रणाली शामिल हैं, पर इन विभागों के कर्मचारियों पर पंचायत का कितना नियंत्रण होगा, यह राज्य तय करता है। केरल ने कई संस्थाएँ और उनके कर्मचारी पंचायतों को सौंपे हैं। हिंदी-भाषी राज्यों में ज़्यादातर जगह पंचायत को केवल निगरानी, उपस्थिति-प्रमाणन या समिति में सदस्यता का अधिकार मिला है। आपके राज्य में क्या है, यह अपने पंचायती राज अधिनियम और संबंधित विभाग के परिपत्र में देखें।
जिस सरपंच ने आदेश दिया
2020 में राजसमंद ज़िले के एक नए सरपंच ने कोविड के दिनों में गाँव की आशा सहयोगिनी को पंचायत भवन बुलाया और कहा, 'कल से रोज़ शाम को मुझे रिपोर्ट देना, कौन बीमार है, कौन बाहर से आया।' आशा ने तीन दिन रिपोर्ट दी। चौथे दिन वह नहीं आई। सरपंच ने उसके घर संदेश भेजा कि 'नौकरी करनी है या नहीं।' आशा ने यह बात अपने सेक्टर की ANM को बताई, ANM ने ब्लॉक CMHO को, और दो हफ़्ते बाद सरपंच के पास एक पत्र आया जिसमें लिखा था कि आशा को निर्देश देने का अधिकार ग्राम पंचायत को नहीं है। उस साल के बाक़ी महीनों में उस गाँव का टीकाकरण आँकड़ा ब्लॉक में सबसे नीचे रहा। आशा अपना काम करती रही। बस सरपंच को कुछ बताना बंद कर दिया।
उसी ब्लॉक के दूसरे छोर पर एक सरपंच महिला ने हर महीने के पहले सोमवार को पंचायत भवन में आधे घंटे की बैठक शुरू की: आशा, आँगनवाड़ी कार्यकर्ता, ANM और स्कूल के मास्टर जी। चाय पंचायत की, एजेंडा कोई नहीं। पहली बैठक में ANM ने शिकायत की कि उप-स्वास्थ्य केंद्र का बल्ब आठ महीने से फ़्यूज़ है और रात में प्रसव टॉर्च की रोशनी में होते हैं। बल्ब ₹180 का था। अगले दिन लग गया। रिश्ता ₹180 के बल्ब से बनता है, ₹18 लाख की योजना से नहीं।
पटवारी की कुर्सी के सामने
मंजू बाई के लिए पटवारी सबसे कठिन आदमी निकले, और इसमें उनकी कोई बदनीयती नहीं थी। उनके हलके में चार गाँव थे, और वे हफ़्ते में दो दिन ही आते थे। रामप्रसाद की सहमति वाले ग्यारह दिनों में से छह तो इसी इंतज़ार में गए। मंजू बाई ने बाद में मुझे बताया कि उन्होंने तीसरी मुलाक़ात से तरीक़ा बदला: खसरा नंबर, पिछली जमाबंदी की फ़ोटोकॉपी और सवाल, तीनों एक काग़ज़ पर लिखकर ले गईं। 'पहले मैं बोलती थी, वो सुनते थे। फिर मैंने लिखकर दिया, तो उन्होंने वहीं बैठे-बैठे जवाब लिख दिया।'
मुझे ठीक-ठीक नहीं पता कि यह तरीक़ा हर पटवारी पर काम करता है। कुछ पटवारी लिखित सवाल से घबराते हैं और टालने लगते हैं। पर जिस कर्मचारी के पास काम ज़्यादा और समय कम हो, उसके सामने तैयार काग़ज़ रखना उसका आधा काम कर देना है।
इन कर्मचारियों के साथ कुछ बातें लगभग हर जगह काम आती हैं:
- उनकी कमी सबके सामने न गिनाएँ। ग्राम सभा में आँगनवाड़ी कार्यकर्ता को लताड़ने से दलिया नहीं आता, बस वह अगली सभा में नहीं आती।
- शिकायत ऊपर भेजनी हो, तो पहले उन्हें बताएँ। अक्सर ग़लती उनकी नहीं, सप्लाई की होती है।
- उनके रजिस्टर देखने का अधिकार आपके राज्य में है या नहीं, यह पता करें। जहाँ है, वहाँ महीने में एक बार देखें, हर हफ़्ते नहीं।
- राशन डीलर से कभी अकेले में पैसे की बात न करें। उसकी दुकान का हिसाब निगरानी समिति के सामने हो।
2022 में नालंदा ज़िले के एक मुखिया ने यही चौथी बात भूलकर गाँव के डीलर से 'त्योहार का सहयोग' लिया था, ₹5,000। छह महीने बाद जब कार्डधारकों ने कम राशन की शिकायत की, तो मुखिया के पास शिकायत आगे भेजने का मुँह नहीं बचा था। डीलर ने उनसे बस इतना कहा, 'मुखिया जी, आप भी तो समझते हैं।'
सूची में एक नाम
आवास, पेंशन और राशन कार्ड की फ़ाइलें पंचायत भवन में सबसे पतली होती हैं, और सबसे भारी। सड़क ग़लत बने तो पूरा गाँव देखता है। किसी विधवा का नाम पेंशन की सूची से छूट जाए तो केवल वह देखती है, और वह अक्सर शिकायत करने ब्लॉक तक नहीं जाती।
इन योजनाओं में पंचायत पैसा नहीं बाँटती। पैसा सीधे लाभार्थी के खाते में जाता है। पर पात्रता की जाँच, सत्यापन का पत्र, ग्राम सभा में सूची का पढ़ा जाना: यह सब आपकी कलम से होकर गुज़रता है। प्रधानमंत्री आवास योजना (ग्रामीण) में सूची ऊपर से सर्वे के आधार पर आती है, और ग्राम सभा उसमें से अपात्र नाम हटा सकती है, क्रम पर सवाल उठा सकती है। मनमर्ज़ी से नाम जोड़ नहीं सकती। बहुत से सरपंच इसी फ़र्क़ को नहीं समझते। वे सोचते हैं कि सूची उनकी है। सूची सर्वे की है। उनका काम उसे सच बनाना है।
कच्ची फ़ाइल 2019 में सागर ज़िले की एक पंचायत में आवास की सूची में एक परिवार का नाम था जिसके पास पहले से दो कमरों का पक्का मकान था। ग्राम सभा में किसी ने आपत्ति नहीं की। सरपंच ने सत्यापन पत्र पर दस्तख़त कर दिए, क्योंकि सचिव ने कहा था, 'सर्वे वाली सूची है, हमें क्या।' पहली किस्त जारी हो गई। 2021 की जाँच में मकान की पुरानी फ़ोटो निकली। वसूली की कार्यवाही लाभार्थी पर तो हुई ही, सत्यापन करने वालों से भी लिखित जवाब माँगा गया। सरपंच का जवाब था कि उन्होंने 'सूची पर भरोसा किया'। जाँच अधिकारी ने उस पंक्ति के नीचे लाल पेन से रेखा खींच दी।
आपका दस्तख़त सत्यापन है, औपचारिकता नहीं। जिस घर को आपने देखा नहीं, उसके काग़ज़ पर लिखिए कि आपने देखा नहीं।
नाले के उस पार की चिट्ठियाँ
पश्चिमी टोले के तेईस घर, जिन्हें मंजू बाई के सामाजिक मानचित्र ने पहली बार काग़ज़ पर उतारा था, जनवरी 2024 में फिर सामने आए। उनमें चार बुज़ुर्ग महिलाएँ अकेली रहती थीं। दो के पास विधवा पेंशन नहीं थी। एक के पास आधार था, बैंक खाता नहीं। दूसरी के पति की मृत्यु 2016 में हुई थी, और मृत्यु प्रमाणपत्र कभी बना ही नहीं।
मंजू बाई ने यह काम सचिव पर नहीं छोड़ा। आशा सहयोगिनी के साथ गईं, उसी के फ़ोन से फ़ोटो खिंचवाईं, और दोनों आवेदन एक ही दिन जनपद में जमा करवाए, पावती के साथ। मृत्यु प्रमाणपत्र में सात हफ़्ते लगे, क्योंकि देर से पंजीकरण के लिए गवाहों के शपथ-पत्र चाहिए थे। एक गवाह गोपाल सिंह बने, वही जिनकी 420 मीटर की सड़क अंक-पद्धति में छठे नंबर पर गई थी।
'सड़क तो बनेगी नहीं अभी,' उन्होंने दस्तख़त करते हुए कहा, 'ये तो कर दें।'
पेंशन की सिफ़ारिश में सरपंच की भूमिका राज्य-दर-राज्य बदलती है। कहीं सरपंच का सत्यापन ज़रूरी है, कहीं केवल ग्राम सभा की सूची, कहीं सब कुछ पोर्टल पर विभाग का अधिकारी करता है। अपने राज्य का नियम पंचायत भवन की दीवार पर लिखवा लीजिए, ताकि कोई यह न कहे कि सरपंच ने रोका।
ड्रोन के बाद की सभा
SVAMITVA में ड्रोन आबादी क्षेत्र की तस्वीर लेता है, और फिर नक्शे पर हर घर की सीमा खिंचती है। यहाँ पंचायत का काम सबसे नाज़ुक है: नक्शा गाँव के सामने पढ़ा जाता है और आपत्तियाँ दर्ज होती हैं। 2022 में टोंक ज़िले के एक गाँव में नक्शा पढ़ते समय दो भाइयों ने एक ही आँगन पर दावा किया। सरपंच ने फ़ैसला सुनाने की कोशिश नहीं की, आपत्ति लिखी, दोनों से दस्तख़त करवाए और फ़ाइल राजस्व विभाग को भेज दी।
मैं इस पर पहले दूसरी राय रखता था। मुझे लगता था कि सरपंच गाँव का आदमी है, उसे वहीं सुलझा देना चाहिए। अब मुझे इतना पक्का नहीं लगता। संपत्ति कार्ड पर लिखा नाम बैंक का क़र्ज़ तय करता है, बँटवारा तय करता है। उस पर सरपंच की ज़ुबानी राय बीस साल बाद किसी अदालत में किसी काम की नहीं होगी।
उस आँगन में आज भी दोनों भाइयों की चारपाइयाँ पड़ी हैं, एक-दूसरे की ओर पीठ करके।
अभिसरण: एक काम, कई योजनाएँ, एक फ़ाइल
बाराँ ज़िले की एक पंचायत में गाँव के दक्षिण में एक पुराना तालाब था, जिसे लोग 'बड़की नाडी' कहते थे। 2021 तक उसमें इतनी गाद भर चुकी थी कि बारिश का पानी अक्टूबर में ही सूख जाता था। सरपंच रामनिवास के पास पंद्रहवें वित्त आयोग के बँधे अनुदान में से इस साल ₹2,40,000 बचते थे। तालाब का पूरा प्राक्कलन ₹11 लाख से ऊपर था। अकेले यह पैसा कुछ नहीं कर सकता था।
मैं उस साल उनकी पंचायत में GPDP के प्रशिक्षण के लिए गया था। रामनिवास ने कहा, 'चौधरी जी, या तो खुदाई करवा लूँ या पाळ बँधवा लूँ। दोनों का पैसा नहीं।' दोनों हुए। चार अलग जेबों से।
- मनरेगा से खुदाई और गाद निकालना: 214 जॉब कार्डधारकों की मज़दूरी, कुल ₹6,85,000।
- पंद्रहवें वित्त आयोग का बँधा अनुदान से इनलेट, सिल्ट-ट्रैप और पत्थर की सीढ़ियाँ: ₹2,40,000। वर्षा जल संचयन इसी अनुदान के दायरे में आता है, इसलिए ऑडिट को यहाँ कुछ पकड़ने को नहीं मिला।
- राज्य की जल संरक्षण योजना से पाळ की पिचिंग: ₹1,90,000।
- वन विभाग से पाळ पर 340 पौधे और उनकी दो साल की देखरेख, जिसका पैसा पंचायत के खाते में आया ही नहीं।
असली काम पैसा जोड़ना नहीं था। असली काम यह था कि चार योजनाओं का पैसा एक ही ज़मीन पर गिरे और फिर भी किसी ऑडिट में यह न लगे कि एक ही काम का भुगतान दो बार हुआ। भिंड वाली सड़क याद कीजिए, जिसकी जाँच ग्यारह महीने चली। अभिसरण में यही ख़तरा चार गुना होता है।
रामनिवास ने JEN के साथ बैठकर एक ही प्राक्कलन बनवाया, जिसमें हर हिस्से के आगे लिखा गया कि वह किस योजना से होगा। खुदाई की माप पुस्तिका अलग, इनलेट की अलग, पिचिंग की अलग। परिसंपत्ति रजिस्टर में तालाब एक ही प्रविष्टि बना, और उसके नीचे चार पंक्तियाँ: कौन-सी योजना, कितनी राशि, किस हिस्से पर। ग्राम सभा में उन्होंने एक काग़ज़ पढ़ा जिसमें चारों राशियाँ एक साथ लिखी थीं।
क़ानून क्या कहता है अभिसरण के लिए कोई एक केंद्रीय धारा नहीं है। मनरेगा के दिशानिर्देश दूसरी योजनाओं के साथ जोड़ने की अनुमति देते हैं, पर सामग्री और मज़दूरी के अनुपात की शर्त हर हाल में लागू रहती है। वित्त आयोग का बँधा अनुदान केवल अपने तय कामों पर लगेगा। राज्य योजनाओं में किसी दूसरी योजना से जोड़ने की शर्तें राज्य के आदेश से तय होती हैं, और कई राज्यों में इसके लिए ज़िला स्तर की अलग स्वीकृति चाहिए। अपने राज्य का परिपत्र लिखित में लीजिए, ठीक वैसे जैसे मंजू बाई ने स्वीकृति-सीमा वाला परिपत्र लिया था।
अभिसरण की फ़ाइल बनाते समय कुछ चीज़ें एक जगह होनी चाहिए:
- एक संयुक्त प्राक्कलन, जिसमें हर हिस्से के आगे योजना का नाम।
- हर योजना की अलग तकनीकी स्वीकृति, पर सबकी फ़ोटोकॉपी एक ही फ़ाइल में।
- हर हिस्से की अलग माप पुस्तिका, और पहले पन्ने पर दूसरी पुस्तिकाओं का हवाला।
- काम शुरू होने से पहले, बीच में और बाद में एक ही कोण से ली गई जियो-टैग फ़ोटो।
- परिसंपत्ति रजिस्टर में एक प्रविष्टि, कई स्रोत।
मैं ईमानदारी से कहूँ तो यह तरीक़ा हर ब्लॉक में नहीं चलता। कुछ BDO साफ़ कहते हैं कि दो योजनाओं को एक काम पर जोड़ने से 'जाँच में दिक़्क़त' आती है, और फ़ाइल लौटा देते हैं। रामनिवास के ब्लॉक में भी पहली बार फ़ाइल लौटी थी। दूसरी बार वे परिसंपत्ति रजिस्टर का वह पन्ना साथ ले गए जिसमें चारों पंक्तियाँ लिखी थीं। BDO ने दस मिनट पन्ना पलटा और कहा, 'ये पहले क्यों नहीं दिखाया?'
अगस्त 2022 में बड़की नाडी पहली बार पाळ तक भरी। पाळ पर नीम और करंज के पौधे घुटनों तक आ चुके थे। मवेशी शाम को वहीं पानी पीने आने लगे।
उसी गाँव की पहाड़ी पर जल जीवन मिशन की टंकी मार्च 2022 में बनकर तैयार हो चुकी थी। नीला रंग, ऊपर पंचायत का नाम, नीचे उद्घाटन का पत्थर। बड़की नाडी लबालब थी, फिर भी औरतें सुबह साढ़े पाँच बजे बर्तन लेकर पुराने हैंडपंप की कतार में खड़ी थीं। उनके घरों के आगे लगे नलों की टोंटियों पर मकड़ी के जाले थे।
'टंकी तो बन गई, सरपंच जी,' एक औरत ने कहा। 'पानी किस योजना से आएगा?'