काम ज़मीन पर

स्वीकृतियों की सीढ़ी

तीन सवाल, और तीनों का जवाब ग्राम सभा के पास नहीं था। हो भी नहीं सकता था। ग्राम सभा यह तय करती है कि कौन-सा काम होगा। काम कैसे होगा, किस दर पर, किस नाप से और किसकी ज़मीन पर, यह एक अलग सीढ़ी है, और उसके हर पायदान पर अलग आदमी का दस्तख़त लगता है। जो सरपंच योजना पास होने को काम शुरू होना समझ लेते हैं, वे इसी सीढ़ी पर गिरते हैं।

मंजू बाई की ₹28,000 वाली संख्या अंदाज़े से आई थी। सचिव ने पिछले साल किसी दूसरी पंचायत की टंकी का ख़र्च देखकर लिख दिया था। JEN ने उसी शाम राज्य की दर-अनुसूची (Schedule of Rates, यानी हर सामान और मज़दूरी की सरकारी तय दर) खोली, पाइप की लंबाई नापी, टोंटियों की गिनती की। नया प्राक्कलन ₹31,400 का बना। फिर नलकूप का सवाल। पटवारी के रिकॉर्ड में स्कूल के पीछे की वह ज़मीन अब भी रामप्रसाद नाम के एक किसान के नाम थी, जिनके पिता ने 1987 में ज़बानी दान दी थी। ज़बानी दान पर सरकारी पैसा नहीं लगता। रामप्रसाद से लिखित सहमति-पत्र लेने में ग्यारह दिन गए।

यह सीढ़ी ज़्यादातर राज्यों में इसी क्रम में चढ़ी जाती है:

1. प्राक्कलन (Estimate): JEN या तकनीकी सहायक दर-अनुसूची से बनाते हैं, नक्शे और नाप के साथ। अंदाज़े वाली संख्या यहाँ नहीं चलती।
2. प्रशासनिक स्वीकृति: पंचायत की बैठक का प्रस्ताव, जो कहता है कि यह काम GPDP में है और इस मद से होगा। एक तय सीमा से ऊपर यह स्वीकृति पंचायत समिति या ज़िला परिषद से लेनी पड़ती है।
3. तकनीकी स्वीकृति: राशि के हिसाब से JEN, AEN या अधिशासी अभियंता देते हैं। यह प्रमाणित करती है कि डिज़ाइन और दरें सही हैं।
4. वित्तीय स्वीकृति: कुछ राज्यों में अलग से, कुछ में प्रशासनिक के साथ जुड़ी हुई। पैसा खाते में है, यह इसका काग़ज़ी सबूत है।
5. कार्यादेश (Work Order): तारीख़, पूरा होने की समय-सीमा, कार्यकारी एजेंसी का नाम और मेट या ठेकेदार की ज़िम्मेदारी के साथ।

हर पायदान की सीमा राज्य का अधिनियम और उसके नियम तय करते हैं, और ये सीमाएँ बदलती रहती हैं। राजस्थान में मैंने एक ही कार्यकाल में तकनीकी स्वीकृति की सीमा दो बार बदलते देखी है। सच कहूँ तो 2023 में सीहोर में JEN की स्वीकृति-सीमा ठीक कितनी थी, मुझे पक्का नहीं पता। मंजू बाई को भी नहीं पता था, और उन्होंने वही किया जो आपको करना चाहिए: ब्लॉक से वह परिपत्र लिखित में माँगा। उसकी फ़ोटोकॉपी आज भी उनकी फ़ाइल के पहले पन्ने पर लगी है।

सबसे आम चूक क्रम उलटने की होती है। गुना ज़िले की एक पंचायत में 2020 में सरपंच ने बरसात से पहले नाली का काम शुरू करवा दिया, यह सोचकर कि तकनीकी स्वीकृति पीछे से आ जाएगी। आई भी। पर उस पर तारीख़ काम शुरू होने के सोलह दिन बाद की थी, और माप पुस्तिका की पहली प्रविष्टि उससे पहले की। ऑडिटर ने सिर्फ़ दो तारीख़ें मिलाईं। ₹74,000 का पूरा भुगतान 'बिना स्वीकृति का ख़र्च' बनकर पैरा में चला गया, जबकि नाली ठीक बनी थी और आज भी पानी बहा रही है।

मंजू बाई की टंकी का कार्यादेश 4 दिसंबर को जारी हुआ, प्रस्ताव पास होने के ठीक दो महीने बाद। उस दिन वे स्कूल गईं। पुरानी टंकी पर जंग लगा ताला लटका था। हेडमास्टर ने कहा, 'बाई सा, चाबी तो 2021 वाले मास्टर जी ले गए थे, तबादले में।'

ख़रीद के नियम: कोटेशन, टेंडर और रिश्तेदार की दुकान

ताला तुड़वाने में दस मिनट लगे। असली सवाल उसके बाद आया: पाइप, टोंटियाँ, नई टंकी और फ़िटिंग का सामान ख़रीदा कहाँ से जाए। प्राक्कलन में सामग्री का हिस्सा ₹19,600 का था। सचिव ने बिना सोचे कहा, 'बाई सा, आष्टा रोड पे वर्मा जी की दुकान है, वहीं से हमेशा आता है।' 'हमेशा' शब्द सुनकर मेरे कान खड़े हो जाते हैं। ऑडिट रिपोर्टों में सबसे ज़्यादा पैरा इसी एक शब्द से निकलते हैं।

सरकारी ख़रीद की बनावट लगभग हर राज्य में एक जैसी है, बस सीमाएँ अलग हैं:

1. छोटी ख़रीद: एक तय राशि तक सीधे बाज़ार से, पर पक्के बिल और GST नंबर के साथ।
2. कोटेशन: उससे ऊपर कम से कम तीन अलग दुकानों से सीलबंद दरें, तय तारीख़ पर पंचायत की बैठक में खोली गईं, और सबसे कम दर वाले को आदेश।
3. टेंडर: और ऊपर खुली निविदा, अख़बार या ई-प्रोक्योरमेंट पोर्टल पर।
4. GeM: केंद्र सरकार का ऑनलाइन बाज़ार (Government e-Marketplace)। कई राज्यों ने कुछ सामानों के लिए इसे अनिवार्य किया है, कुछ ने नहीं।

ये सीमाएँ कितनी हैं, यह मैं यहाँ नहीं लिखूँगा, और जानबूझकर नहीं लिखूँगा। जो संख्या मैं आज लिखूँ, वह आपके राज्य में ग़लत हो सकती है और अगले साल मेरे अपने राज्य में भी। अपने ज़िले के वित्तीय नियम या भंडार-क्रय नियम की ताज़ा प्रति ब्लॉक से लीजिए और उसकी सीमा वाली पंक्ति पर पीली स्याही फेर दीजिए।

कच्ची फ़ाइल

दौसा ज़िले की एक पंचायत, 2019। सामुदायिक भवन के दरवाज़े, खिड़कियाँ और ग्रिल ₹1,26,000 में ख़रीदे गए। फ़ाइल में तीन कोटेशन लगे थे, तीनों एक ही गली की दुकानों के। ऑडिटर ने पहले लेटरहेड देखे, फिर लिखावट। तीनों पर दरें एक ही नीली स्याही में, एक ही हाथ से भरी गई थीं, और '7' का अंक तीनों में यूरोपीय ढंग से बीच में कटा हुआ था। सबसे सस्ता कोटेशन सरपंच के साले की दुकान का निकला। सरपंच ने मुझसे कहा, 'चौधरी जी, माल तो सही दिया उसने, बाज़ार से सस्ता।' शायद दिया भी हो। पर राजस्थान के अधिनियम में, और कई दूसरे राज्यों में भी, पंचायत के ठेके या आपूर्ति में सरपंच का प्रत्यक्ष या परोक्ष हित उसे पद से हटाने का आधार बन सकता है। वसूली नोटिस आया, और उसके साथ अयोग्यता की जाँच। जाँच दो साल चली।

दूसरी आम चाल का नाम गाँव में 'बिल तोड़ना' है। ₹90,000 का सामान चाहिए और कोटेशन की सीमा उससे नीचे है, तो तीन हफ़्तों में ₹30,000 के तीन बिल बना दिए। ऑडिटर इसे तुरंत पकड़ते हैं, क्योंकि एक ही काम, एक ही दुकान और लगातार तारीख़ें स्टॉक रजिस्टर में एक लाइन बनाकर खड़ी हो जाती हैं।

रिश्तेदार की दुकान से ख़रीद हर हाल में अपराध नहीं है, पर उसे साफ़ रखने का एक ही तरीक़ा है: हित की लिखित घोषणा। बैठक की कार्यवाही में दर्ज कीजिए कि यह दुकान आपके किस रिश्तेदार की है, और उस प्रस्ताव पर आप वोट नहीं करेंगे। उपसरपंच बैठक की अध्यक्षता करें। काग़ज़ पर आपका न होना ही आपकी रक्षा है।

मंजू बाई ने तीन कोटेशन मँगवाए: वर्मा जी, आष्टा की एक दूसरी दुकान, और सीहोर शहर की एक तीसरी। साथ में GeM पर वही पाइप देखा गया। 15 दिसंबर की बैठक में लिफ़ाफ़े खुले। सबसे कम दर ₹17,850 की थी, वर्मा जी की नहीं। GeM पर वही पाइप, उसी साइज़ का, ₹21,300 का था, ढुलाई अलग। सचिव ने स्क्रीन की ओर इशारा किया और धीरे से बोले, 'बाई सा, सरकार का अपना बाज़ार सबसे महँगा है।'

मनरेगा: मस्टर रोल पर एक फ़र्ज़ी नाम और उसकी क़ीमत

टंकी का सामान आष्टा की दूसरी दुकान से आया। पर उसी महीने पंचायत में एक और काम खुला, जिसमें ख़रीद कम थी और जोखिम कहीं ज़्यादा: गोपाल सिंह की वह 420 मीटर की सड़क, जो योजना में मनरेगा के लेबर बजट में गई थी। मनरेगा में पैसा दुकानदार को कम जाता है, मज़दूर को ज़्यादा। इसलिए यहाँ गड़बड़ी बिल में नहीं होती। वह हाज़िरी में होती है।

मनरेगा के काम की रीढ़ चार काग़ज़ हैं, और चारों एक-दूसरे से जुड़े हैं:

1. जॉब कार्ड: परिवार का पंजीकरण, जिस पर काम करने वाले वयस्कों के नाम और फ़ोटो होते हैं।
2. काम की माँग: लिखित या मौखिक आवेदन, जिसकी तारीख़ वाली रसीद मिलनी चाहिए।
3. मस्टर रोल: ब्लॉक से जारी, क्रमांक वाला हाज़िरी का पन्ना। मेट उस पर रोज़ हाज़िरी भरता है, और अब ज़्यादातर कामों पर NMMS ऐप से दिन में दो बार जियो-टैग फ़ोटो भी अपलोड होती है।
4. मज़दूरी भुगतान: माप के आधार पर, सीधे मज़दूर के खाते में।

इस ढाँचे में सरपंच के हाथ में नक़द कभी नहीं आता। इसी वजह से कई सरपंच मान लेते हैं कि मस्टर रोल की गड़बड़ी उनकी समस्या नहीं, मेट या रोज़गार सहायक की है। यह भ्रम महँगा पड़ता है।

कच्ची फ़ाइल करौली ज़िले की एक पंचायत, 2021। खेत-तलाई के काम पर चौदह दिन का एक मस्टर रोल चला। उसमें एक नाम था, रामप्यारी, जो उस पूरे पखवाड़े अपने बेटे के पास सूरत में थी। मेट उसका देवर था। हाज़िरी भरी गई, ₹221 रोज़ के हिसाब से ₹3,094 उसके खाते में गए, और खाते से निकले भी। सामाजिक अंकेक्षण में मैं पीछे की दरी पर बैठा था जब टीम ने मस्टर रोल पढ़ना शुरू किया। चौथे नाम पर रामप्यारी की पड़ोसन खड़ी हो गई: 'ये तो होली से पहले की गई हुई है, साब। अब तक नहीं आई।' सरपंच ने मेरी ओर देखा और कहा, 'चौधरी जी, तीन हज़ार रुपये के लिए इतना हल्ला?' हल्ला तीन हज़ार का नहीं था। एक फ़र्ज़ी नाम निकलते ही उस काम के सारे मस्टर रोल दोबारा खुले। मेट को काली सूची में डाला गया, रकम की वसूली हुई, और जाँच अधिकारी ने सत्यापन रजिस्टर पर सरपंच के दस्तख़त की तारीख़ें मिलानी शुरू कीं। काम पूरा होने का प्रमाण-पत्र सरपंच के हाथ से गया था। अगले साल उस पंचायत के नए काम की स्वीकृति चार महीने रुकी रही।

यह सरकारी तंत्र की एक पुरानी विडंबना है: लाखों का पुल टेढ़ा बन जाए तो फ़ाइल बरसों घूमती रहती है, पर तीन हज़ार की फ़र्ज़ी हाज़िरी सीधे पंचायत की साख पर ठप्पा लगा देती है, क्योंकि उसका सबूत पड़ोसन की ज़ुबान पर होता है।

आप हर दिन साइट पर नहीं रह सकते। पर तीन काम आपके बस में हैं:

• मेट का चुनाव ग्राम सभा में करवाइए, किसी वार्ड पंच के रिश्तेदार को चुपचाप रख लेने के बजाय। कई राज्य महिला मेट को प्राथमिकता देते हैं। अपने राज्य का परिपत्र देखिए।
• बिना बताए साइट पर जाइए और मस्टर रोल के नाम ज़ोर से पढ़िए। जो नाम बोलने पर कोई हाथ न उठे, वहीं पेन रख दीजिए।
• NMMS की फ़ोटो रोज़ खोलकर देखिए। एक ही चेहरे, एक ही कुर्ते और पीछे एक ही पेड़ वाली फ़ोटो लगातार चार दिन दिखे, तो मेट से पूछिए।

मंजू बाई ने गोपाल सिंह की सड़क के लिए मेट ग्राम सभा से चुनवाया: पश्चिमी टोले की आठवीं पास लड़की कविता, जिसका नाम पहली बार किसी सरकारी रजिस्टर में किसी ज़िम्मेदारी के साथ लिखा गया। पहले ही दिन कविता ने मस्टर रोल का एक नाम लौटा दिया।

'दीदी, ये गोपाल काका के बड़े लड़के का नाम है,' उसने कहा। 'वो तो भोपाल में पढ़ता है।'

गुणवत्ता की जाँच: सीमेंट की बोरी गिनना सरपंच का काम क्यों है

नाम कटा। गोपाल सिंह दो दिन मंजू बाई से नहीं बोले, फिर सड़क पर काम देखने रोज़ आने लगे, क्योंकि सड़क आख़िर उन्हीं के खेत तक जा रही थी। और यहीं से इस काम का दूसरा, कम चर्चित ख़तरा शुरू हुआ। मस्टर रोल की गड़बड़ी हाज़िरी में छिपती है। गुणवत्ता की गड़बड़ी मसाले में छिपती है, और मसाला सूखने के बाद कुछ नहीं बताता।

ज़्यादातर सरपंच मानते हैं कि गुणवत्ता देखना JEN का काम है। काग़ज़ पर ऐसा ही है। पर JEN के पास एक ब्लॉक में चालीस-पचास पंचायतें होती हैं, और वे किसी साइट पर महीने में दो बार पहुँच जाएँ तो बड़ी बात है। ढलाई के दिन, जब मिक्सर चल रहा होता है और ट्रैक्टर से रेत उतर रही होती है, वहाँ अक्सर कोई इंजीनियर नहीं होता। वहाँ मेट होता है, ठेकेदार का मुंशी होता है, और अगर आप चाहें तो आप होते हैं।

हिसाब सीधा है, और आपको इसके लिए इंजीनियर होने की ज़रूरत नहीं। 100 मीटर लंबी, 3 मीटर चौड़ी और 15 सेंटीमीटर मोटी सीसी सड़क में लगभग 45 घन मीटर कंक्रीट लगता है। M15 मसाले (1 भाग सीमेंट, 2 रेत, 4 गिट्टी) में एक घन मीटर पर मोटे तौर पर साढ़े छह बोरी सीमेंट जाती है। यानी उस टुकड़े में क़रीब 290 बोरियाँ। प्राक्कलन में यह संख्या लिखी होती है। प्राक्कलन की वह पंक्ति अपने फ़ोन में फ़ोटो खींचकर रख लीजिए।

फिर ढलाई के दिन चार चीज़ें देखिए:

1. बोरियाँ गिनिए, और ख़ाली बोरियाँ फिंकवाइए मत। शाम को ख़ाली बोरियों का ढेर गिनना सबसे सस्ती जाँच है। 290 की जगह 210 निकलीं, तो मसाला पतला गया।
2. बोरी पर छपी तारीख़ पढ़िए। सीमेंट पुराना होने के साथ कमज़ोर पड़ता है। तीन महीने से पुरानी बोरी या गाँठ पड़ा सीमेंट लौटवा दीजिए।
3. मोटाई नापिए। एक फ़ीता और लकड़ी की एक खपच्ची काफ़ी है। किनारे पर 15 सेंटीमीटर, बीच में 11, यह बहुत आम चाल है।
4. तराई के दिन गिनिए। ढलाई के बाद कम से कम चौदह दिन पानी। सातवें दिन सड़क सूखी दिखे, तो वह साल भर में दरारों से बता देगी।

और जो देखा, वह लिखिए। स्टॉक रजिस्टर में उस दिन कितनी बोरियाँ निर्गम हुईं, निरीक्षण टिप्पणी में कितनी गिनी गईं, और दोनों पर तारीख़ के साथ आपके दस्तख़त। झालावाड़ के 120 कट्टों वाला मामला इसी अंतर से बना था।

मैं ईमानदारी से कहूँ तो कुछ बरस पहले तक मैं प्रशिक्षणों में सरपंचों से कहता था कि वे JEN से क्यूब टेस्ट (कंक्रीट के नमूने की प्रयोगशाला जाँच) की माँग लिखित में करें। अब मैं उतने यक़ीन से नहीं कहता। कई ब्लॉकों में प्रयोगशाला ज़िले पर है, नमूना महीनों पड़ा रहता है, और मुझे पक्का पता नहीं कि हर राज्य में सरपंच के कहने पर यह जाँच अनिवार्य होती है। अपने राज्य के ग्रामीण विकास विभाग का परिपत्र देखिए। बोरियाँ गिनना किसी परिपत्र का मोहताज नहीं।

मंजू बाई सड़क की पहली ढलाई के दिन सुबह सात बजे पहुँचीं, जब मिक्सर अभी गरम हो रहा था। कविता ने ख़ाली बोरियाँ एक-एक करके नीम के नीचे जमानी शुरू कीं, दस-दस की गड्डी में। दोपहर तक उन्नीस गड्डियाँ थीं। ठेकेदार का मुंशी पास आया, गड्डियाँ देखीं, और बोला, 'दीदी, इनका क्या करोगी? कबाड़ी तो दो रुपये में भी नहीं लेगा।'

'गिनूँगी,' कविता ने कहा, और बीसवीं गड्डी बाँधने लगी।

काम का अंत: जियो-टैग, फ़ोटो और परिसंपत्ति रजिस्टर

शाम को कविता ने गड्डियाँ गिनीं: बीस पूरी और सात बोरियाँ अलग, यानी 207। उस दिन की ढलाई का हिसाब प्राक्कलन से मिलाया गया तो 212 बोरियाँ बनती थीं। पाँच का अंतर निकला। मुंशी ने बताया कि पाँच बोरियाँ पिछली रात की बारिश में गल गई थीं। मंजू बाई ने बहस नहीं की, बस निरीक्षण टिप्पणी में लिख दिया: 'गली हुई 5 बोरियाँ स्टॉक से घटाई जाएँ, बदले में नई आएँ।' अगली सुबह पाँच नई बोरियाँ नीम के नीचे रखी थीं।

सड़क अक्टूबर के आख़िर में पूरी हुई। ज़्यादातर सरपंच मानते हैं कि काम यहीं ख़त्म हो गया। काग़ज़ के हिसाब से काम का आख़िरी चरण अभी शुरू हुआ है, और यही वह चरण है जिसे सबसे ज़्यादा टाला जाता है, क्योंकि इसमें न मिट्टी है, न मज़दूर, न फ़ीता काटने वाला कोई मौक़ा। तीन चीज़ें बचती हैं।

1. जियो-टैग वाली फ़ोटो। मनरेगा के कामों में आम तौर पर तीन चरणों की फ़ोटो चढ़ती है: काम शुरू होने से पहले, काम के दौरान, और पूरा होने के बाद। हर फ़ोटो के साथ उस जगह का अक्षांश-देशांतर अपने आप दर्ज होता है। वित्त आयोग के कामों के लिए eGramSwaraj से जुड़ा अलग मोबाइल ऐप है। कौन-सा ऐप, कितने चरण, यह योजना और राज्य के हिसाब से बदलता है, इसलिए अपने ब्लॉक के तकनीकी सहायक से लिखित में पूछ लीजिए।
2. नागरिक सूचना बोर्ड। काम का नाम, लागत, स्वीकृति की तारीख़, लंबाई-चौड़ाई, कार्यकारी संस्था। पत्थर या पक्की दीवार पर, पेंट से।
3. परिसंपत्ति रजिस्टर में प्रविष्टि। परिसंपत्ति की पहचान संख्या, जगह, लागत, पूरा होने की तारीख़, किस योजना का पैसा लगा, और रख-रखाव की ज़िम्मेदारी किसकी है।

कच्ची फ़ाइल 2020 में दौसा ज़िले की एक पंचायत ने मनरेगा के तहत ₹4,60,000 में बने तालाब-गहरीकरण की "पूरा होने के बाद" वाली फ़ोटो चढ़ाई। फ़ोटो सुंदर थी: भरा हुआ तालाब, किनारे पर बकरियाँ। ज़िले की निगरानी टीम ने निर्देशांक नक्शे पर डाले तो जगह पड़ोसी पंचायत का पुराना तालाब निकली, कोई 3.2 किलोमीटर दूर। सचिव का कहना था कि रोज़गार सहायक ने 'जल्दी में' दूसरी फ़ोटो लगा दी। असली तालाब का काम आधा ही हुआ था। पूरे काम का भुगतान संदिग्ध माना गया, रोज़गार सहायक की सेवा समाप्त हुई, और सरपंच को पूर्णता प्रमाण-पत्र पर दस्तख़त के लिए वसूली नोटिस मिला। फ़ोटो झूठ नहीं बोलती। उसके साथ चिपके अंक बोल देते हैं।

परिसंपत्ति रजिस्टर को मैं पंचायत का सबसे उपेक्षित काग़ज़ मानता हूँ। प्रशिक्षणों में जब मैं पूछता हूँ कि आपकी पंचायत में कितने हैंडपंप, कितनी पुलियाँ, कितने मीटर सीसी सड़क है, तो दस में से आठ सरपंच अंदाज़े से बताते हैं। फिर पाँच साल बाद कोई पूछता है कि 2021 में बनी नाली की मरम्मत पर दोबारा ₹70,000 क्यों ख़र्च हुए, और जवाब किसी के पास नहीं होता, क्योंकि रजिस्टर में वह नाली कभी चढ़ी ही नहीं।

मंजू बाई ने 2 नवंबर को सड़क की आख़िरी फ़ोटो खिंचवाई। कविता ने फ़ोन ऊँचा उठाकर सड़क के सिरे पर खड़े होकर फ़ोटो ली, जहाँ गोपाल सिंह का खेत शुरू होता है। स्क्रीन के कोने में अंक चमक रहे थे। सचिव परिसंपत्ति रजिस्टर लेकर आए और नई पंक्ति में लिखना शुरू किया: नाम, लंबाई 420 मीटर, लागत, योजना।

'ज़मीन का खसरा नंबर?' उन्होंने पूछा।

किसी को नहीं पता था। सड़क का आख़िरी हिस्सा जिस पट्टी से गुज़रता था, वह गोपाल सिंह कहते थे पंचायत की है, और पंचायत के पास उसका कोई काग़ज़ नहीं था। स्कूल की टंकी वाले नलकूप का भी यही हाल था, जिस पर JEN ने सवाल उठाया था।

मंजू बाई ने रजिस्टर का वह ख़ाना ख़ाली छोड़ दिया और फ़ोन उठाया। 'पटवारी जी का नंबर किसके पास है?'

सचिव ने कहा, 'बाई सा, पटवारी जी मंगलवार को तहसील में मिलते हैं। और फ़ोन वो उठाते नहीं।'