पंचायत का पैसा

चार फ़ाइलें, एक खाता

जवाब फ़ाइल में ही था, पर एक फ़ाइल में नहीं, चार में। बूँदी की उस पंचायत के सचिव ने अलमारी से चारों निकालीं और चबूतरे पर एक के ऊपर एक रख दीं। ऊपर वाली पर लाल स्याही से लिखा था '15वाँ वि.आ.', उसके नीचे 'SFC', फिर एक मोटा बंडल जिस पर 'मनरेगा/SBM' का पर्चा चिपका था, और सबसे नीचे एक पतली-सी फ़ाइल: 'नीलामी, कर, किराया'। रामनिवास ने सबसे पतली वाली उठाई। 'असली पैसा तो यही है न, जो अपना है?'

वे आधे सही थे। गाँव वालों को लगता है कि पंचायत के पास एक खाता है और उसमें एक तरह का पैसा। काग़ज़ पर खाते कई हो सकते हैं, पर उससे बड़ी बात यह है कि हर रुपये के साथ उसके आने का दरवाज़ा भी चिपका रहता है, और वही तय करता है कि वह कहाँ जा सकता है। आप सरपंच हैं, तो ये चार दरवाज़े आपको उसी तरह पहचानने हैं जैसे खेत की मेड़ें।

पहला दरवाज़ा: केंद्रीय वित्त आयोग

रामनिवास जिसे 'दिल्ली वाला पैसा' कह रहे थे, उसका बड़ा हिस्सा पंद्रहवें वित्त आयोग का अनुदान है, जो केंद्र से राज्य के रास्ते सीधे पंचायत के खाते में आता है। इसके दो हिस्से हैं। 60 प्रतिशत बँधा अनुदान, जो पेयजल, वर्षा-जल संचयन, स्वच्छता और ODF की स्थिति बनाए रखने पर ही लग सकता है। और 40 प्रतिशत खुला अनुदान, जिसे आप स्थानीय ज़रूरत के काम पर लगा सकते हैं, बस वेतन और स्थापना-ख़र्च पर नहीं।

बूँदी में पिछले साल ₹6,80,000 आए थे। बँधे हिस्से से सामुदायिक शौचालय की मरम्मत हुई, खुले से श्मशान की चारदीवारी। हैंडपंप ग्राम सभा की प्राथमिकता-सूची में नौवें नंबर पर था, और पैसा सातवें पर ख़त्म हो गया। नियम ने नहीं रोका था। सूची ने रोका था।

दूसरा दरवाज़ा: राज्य वित्त आयोग

हर राज्य अपना वित्त आयोग बनाता है, जो तय करता है कि राज्य के कर-राजस्व का कितना हिस्सा पंचायतों तक जाएगा। यहीं से सबसे ज़्यादा उलझन पैदा होती है, क्योंकि शर्तें, किस्तें और मात्रा, तीनों राज्य-दर-राज्य बदलती हैं। राजस्थान का SFC पैसा जिस नियम से चलता है, ज़रूरी नहीं कि बिहार या छत्तीसगढ़ में भी वही चले। कहीं इसका एक हिस्सा रखरखाव के लिए अलग रखना पड़ता है, कहीं नहीं। इसलिए राज्य वित्त आयोग की राशि के मार्गदर्शी निर्देश की प्रति, जो पंचायती राज विभाग हर साल या हर आयोग के साथ जारी करता है, आपकी अलमारी में होनी चाहिए। सचिव की याददाश्त में नहीं।

तीसरा दरवाज़ा: योजनाओं का पैसा

मनरेगा, स्वच्छ भारत मिशन, जल जीवन मिशन, आवास योजना: इनका पैसा पंचायत से होकर गुज़रता है, पर पंचायत का होता नहीं। यह किसी तय काम के लिए, तय दरों और तय प्रक्रिया से आता है। मनरेगा की मज़दूरी सीधे मज़दूर के खाते में जाती है; आपके हाथ में केवल काम की स्वीकृति, मस्टर रोल और माप रहती है। SBM के शौचालय की राशि से हैंडपंप लगाना ठीक वैसा है जैसे बेटी की शादी के लिए उधार लेकर ट्रैक्टर ख़रीद लेना। पैसा घर में ही रहा, फिर भी हिसाब ग़लत है।

चौथा दरवाज़ा: अपनी आय

और फिर वह पतली फ़ाइल। गृह कर, बाज़ार शुल्क, सामुदायिक भवन का किराया, तालाब की मछली या सिंघाड़े की नीलामी। बूँदी के ₹2,40,000 इसी दरवाज़े से आए थे। यह पैसा पंचायत का अपना है, और ग्राम पंचायत का विधिवत प्रस्ताव हो तो अधिनियम में दिए कामों में से किसी पर भी लग सकता है, नाली पर भी।

सच कहूँ तो मैं ख़ुद सालों तक अपनी आय को प्रशिक्षण में आख़िरी दस मिनट देता था। लगता था, ₹30-40 हज़ार सालाना से क्या होगा, जब वित्त आयोग का पैसा लाखों में है। मेरी राय राजस्थान की ही एक पंचायत ने बदली, जिसके रजिस्टर मैंने 2019 में पहली बार देखे थे। पर वह क़िस्सा अपनी जगह आएगा।

बूँदी में उस शाम रामनिवास ने पतली फ़ाइल वापस ढेर पर रखी, फिर उसे उठाकर सबसे ऊपर रख दिया। सचिव ने कुछ नहीं कहा। ओमप्रकाश ने रजिस्टर खोला और पूछा, 'नाली का प्राक्कलन कितने का बनेगा, JEN साहब से कब पूछें?'

बँधा और खुला: वह भेद जो सबसे ज़्यादा सरपंचों को नोटिस दिलवाता है

ओमप्रकाश का सवाल सीधा था, पर उसके पीछे एक दूसरा सवाल छिपा था जो उन्होंने पूछा नहीं: नाली किस पैसे से बनेगी? बूँदी के उस रजिस्टर में नाली को 'स्वच्छता' के खाने में लिखें तो बँधा अनुदान खुलता है। 'सड़क' के खाने में लिखें तो खुला। और इसी एक खाने के चुनाव पर मैंने सबसे ज़्यादा वसूली नोटिस बनते देखे हैं।

2022 में सीकर ज़िले की एक पंचायत ने बँधे अनुदान से ₹3,20,000 का एक काम करवाया। eGramSwaraj पर उसका नाम दर्ज था 'नाली सहित सीसी सड़क'। ऑडिट टीम आई, माप पुस्तिका खोली, और ऑडिटर ने सरपंच से एक ही बात पूछी: 'सरपंच जी, नाली डेढ़ फ़ुट चौड़ी है, सड़क बारह फ़ुट। पैसा किसका लगा?' माप के हिसाब से नाली का हिस्सा क़रीब ₹48,000 बैठा। बाक़ी ₹2,72,000 पर आपत्ति लगी। सरपंच का कहना था कि पानी सड़क पर भरता था, इसलिए सड़क भी स्वच्छता का हिस्सा है। तर्क में दम था। नियम में नहीं।

कच्ची फ़ाइल सीकर, 2022। बँधे अनुदान से 'नाली सहित सीसी सड़क', कुल ₹3,20,000। ऑडिट ने सड़क वाले हिस्से को अनुदान की शर्तों से बाहर माना और आपत्ति लगाई। अगले साल पंचायत को खुले अनुदान की राशि से वह रक़म बँधे खाते में वापस समायोजित करनी पड़ी, यानी गाँव ने एक ही सड़क की क़ीमत दो बार चुकाई। जब तक समायोजन पूरा नहीं हुआ, आपत्ति हर ऑडिट रिपोर्ट में दोहराई जाती रही।

बँधे के भीतर भी दो खाने

ज़्यादातर सरपंच इतना जानते हैं कि 60 प्रतिशत बँधा है। कम लोग जानते हैं कि उस 60 के भीतर भी आधा-आधा बँटवारा है: लगभग 30 प्रतिशत पेयजल, वर्षा-जल संचयन और जल-पुनर्चक्रण के लिए, और लगभग 30 प्रतिशत स्वच्छता और ODF की स्थिति बनाए रखने के लिए। अगर किसी गाँव में एक ज़रूरत पूरी हो चुकी है, तो प्रमाणित करके उसका पैसा दूसरी में लगाया जा सकता है, पर वह प्रमाणन किसके दस्तख़त से होगा, यह आपके राज्य का निर्देश तय करता है। बिना काग़ज़ के 'हमारे यहाँ तो पानी पूरा है' कह देना काफ़ी नहीं।

क़ानून क्या कहता है पंद्रहवें वित्त आयोग के अनुदान केंद्र के वित्त मंत्रालय और पंचायती राज मंत्रालय के परिचालन दिशा-निर्देशों से चलते हैं। खुला अनुदान वेतन और स्थापना-ख़र्च पर नहीं लग सकता। बँधे अनुदान के दोनों घटकों के बीच पैसा ले जाने की शर्तें, और कौन-सा काम 'स्वच्छता' में गिना जाएगा, इसकी व्याख्या राज्य का पंचायती राज विभाग अपने परिपत्रों में करता है। अपने राज्य का ताज़ा परिपत्र देखिए, पिछले कार्यकाल वाला नहीं।

खुले का भी एक ताला है

खुले अनुदान को लोग 'मर्ज़ी का पैसा' समझ लेते हैं। गया ज़िले की एक पंचायत में 2023 में कंप्यूटर ऑपरेटर को ₹8,000 महीना इसी से दिया जाता रहा, ग्यारह महीने तक। ₹88,000। मुखिया जी का कहना था, 'पोर्टल चलाना है तो आदमी तो चाहिए।' बात सही थी, पर ऑपरेटर का मानदेय स्थापना-ख़र्च है, और खुले अनुदान का दरवाज़ा उस पर बंद है। उस आदमी का पैसा कहीं और से आना चाहिए था, शायद अपनी आय से, शायद राज्य की किसी अलग मद से।

अब एक बात साफ़ कह दूँ जिस पर मैं ख़ुद पक्का नहीं हूँ। खुली नाली, जो सिर्फ़ बरसात का पानी बहाती है, वह 'तरल अपशिष्ट प्रबंधन' में गिनी जाएगी या नहीं, इस पर मैंने दो राज्यों के ऑडिटरों को दो अलग फ़ैसले देते देखा है। एक ने मान लिया, दूसरे ने आपत्ति लगा दी। ऐसे धुँधले मामलों में मेरी सलाह इतनी है कि काम शुरू करने से पहले ब्लॉक से लिखित राय ले लीजिए और उसकी प्रति माप पुस्तिका के साथ नत्थी कर दीजिए।

बूँदी में ओमप्रकाश ने यही किया। रजिस्टर में नाली के आगे पेंसिल से लिखा 'किस मद से? BDO से पूछना', और फिर उस पेंसिल को रबर से मिटाकर पेन से दोबारा लिखा। सचिव ने झाँककर देखा। 'पेंसिल ही रहने देते, बदलना पड़ सकता है।'

'इसीलिए पेन से लिखा है,' ओमप्रकाश बोले।

अपनी आय: वह रसीद जो काटने में हाथ काँपता है

जिस पंचायत ने मेरी राय बदली, वह राजसमंद ज़िले में है। वहाँ के सरपंच देवीलाल जी चुनाव से पहले पंद्रह साल रोडवेज़ में कंडक्टर रहे थे। 2019 में जब मैंने उनके रजिस्टर पहली बार खोले, तो 2016-17 में पंचायत की कुल अपनी आय ₹58,000 दर्ज थी, जिसमें से ज़्यादातर सामुदायिक भवन का किराया था। 2019-20 के अंत तक वही आँकड़ा ₹2,36,000 पर पहुँच गया। चार गुना। न कोई नई फ़ैक्ट्री आई थी, न कोई मेला लगा था।

मैंने पूछा कि यह हुआ कैसे। देवीलाल जी हँसे। 'चौधरी जी, बस में चालीस साल के आदमी से भी टिकट माँगते थे, शर्म नहीं आती थी। यहाँ अपने गाँव से माँगने में शर्म क्यों आए?'

यही असली बात है। ज़्यादातर सरपंच गृह कर इसलिए नहीं वसूलते कि उन्हें नियम नहीं पता। वे इसलिए नहीं वसूलते कि अगला चुनाव सामने दिखता है, और कर की रसीद काटना वोट काटने जैसा लगता है। जो सरपंच गृह कर माँगने में शर्माता है, वह पंचायत को हर छोटे ख़र्च के लिए ब्लॉक का मुँह ताकने वाला भिखारी बना देता है। गया के उस कंप्यूटर ऑपरेटर का ₹88,000 का मानदेय याद कीजिए। अपनी आय होती, तो वह ऑडिट आपत्ति बनता ही नहीं।

देवीलाल जी ने क्या किया

उन्होंने कोई चमत्कार नहीं किया। काम उबाऊ था और धीमा:

1. कर-निर्धारण रजिस्टर नया बनवाया। पुराना रजिस्टर 2009 का था और उसमें 214 मकान दर्ज थे। वार्ड पंचों के साथ घर-घर गिनती हुई तो 389 निकले। पंद्रह सालों में बने 175 मकान काग़ज़ पर थे ही नहीं।
2. दरें ग्राम पंचायत के प्रस्ताव से तय कीं और ग्राम सभा में पढ़कर सुनाईं। कच्चे मकान की दर अलग, पक्के की अलग, दुकान की अलग।
3. पहली रसीद अपने घर की काटी, दूसरी अपने सगे भाई की। दोनों की कार्बन-प्रति पंचायत भवन के नोटिस बोर्ड पर चिपका दी।
4. तालाब की नीलामी खुली करवाई। पहले मछली का ठेका एक ही परिवार को 'आपसी समझ' से ₹4,000 सालाना में मिलता था। मुनादी करके, तारीख़ तय करके खुली बोली हुई। ₹31,000 पर छूटा।
5. हाट में ठेले वालों से ₹10 प्रति हाट शुल्क लिया, और उसी पैसे से हाट वाली जगह पर दो बल्ब और एक पानी की टंकी लगवाई, ताकि ठेले वाले देख सकें कि उनका दस रुपया कहाँ गया।

सबसे दिलचस्प चाल चौथी नहीं, तीसरी थी। देवीलाल जी ने किसी बकायादार का नाम कहीं नहीं लिखा। उन्होंने बस हर महीने नोटिस बोर्ड पर उन लोगों की सूची लगाई जिन्होंने कर भर दिया था। लोग सूची पढ़ते थे और अपना नाम ढूँढते थे। जिनका नाम नहीं मिलता था, उनसे कोई कुछ नहीं कहता था। कहने की ज़रूरत भी नहीं पड़ती थी।

क़ानून क्या कहता है पंचायत कौन-से कर, शुल्क और फ़ीस लगा सकती है, उनकी अधिकतम दर क्या होगी, और वसूली न होने पर क्या प्रक्रिया अपनानी है, यह पूरी तरह आपके राज्य का पंचायती राज अधिनियम और उसके तहत बने नियम तय करते हैं। कुछ राज्यों में गृह कर अनिवार्य है, कुछ में ऐच्छिक, कुछ में उसका नाम और ढाँचा ही अलग है। कर लगाने से पहले अधिनियम की संबंधित धारा, ताज़ा अधिसूचना और ग्राम पंचायत का विधिवत प्रस्ताव, तीनों आपकी फ़ाइल में होने चाहिए। किसी व्यक्ति की सरकारी सेवा या प्रमाणपत्र को कर भुगतान से बाँधना आपके अधिकार से बाहर हो सकता है।

जहाँ मुझे यक़ीन नहीं

ईमानदारी से कहूँ तो मैं नहीं जानता कि देवीलाल जी का तरीक़ा हर जगह चल जाएगा। बिहार के जिन गाँवों में मैंने काम किया, वहाँ कई पंचायतों में दशकों से किसी ने गृह कर का नाम तक नहीं सुना था। वहाँ पहले साल की वसूली ग़ुस्सा भी लाती है और अफ़वाहें भी: 'मुखिया अब घर पर भी टैक्स लगाएगा।' मधुबनी के एक मुखिया ने 2022 में शुरुआत की और पहले साल कुल ₹11,400 जमा कर पाए। दूसरे साल ₹26,000। धीमा है। पर रजिस्टर बन गया है, और अगला मुखिया शून्य से शुरू नहीं करेगा।

राजसमंद में मैंने देवीलाल जी से आख़िरी सवाल पूछा था कि चुनाव में इसका नुक़सान तो नहीं होगा। उन्होंने जवाब नहीं दिया। दराज़ खोलकर रसीद बुक निकाली, आधी कटी हुई, और उसका एक कार्बन-पन्ना मेरी तरफ़ घुमा दिया। उस पर उनके सबसे बड़े विरोधी का नाम था, ₹340, तारीख़ 14 मार्च।

वर्जित ख़र्च: जहाँ अच्छी नीयत भी काम नहीं आती

ऑडिट आपत्तियों की जो फ़ाइलें मैंने बीस साल में पढ़ी हैं, उनमें चोरी के मामले कम निकले और भलमनसाहत के ज़्यादा। सरपंच ने पैसा जेब में नहीं डाला। उसने बस ग़लत जगह ख़र्च कर दिया, यह सोचकर कि गाँव का काम है तो गाँव के पैसे से होगा। ऑडिटर ऐसा नहीं सोचता। वह मद देखता है, नियम देखता है, और फिर वसूली नोटिस पर सरपंच का नाम लिखता है।

सबसे आम जाल स्वागत-सत्कार का है। 2018 में अलवर ज़िले की एक पंचायत में विधायक जी पेयजल टंकी का लोकार्पण करने आए। टेंट, साफ़े, माला, चाय-पकौड़ी, सब मिलाकर ₹14,600 का बिल बना और खुले अनुदान से चुका दिया गया। सरपंच का तर्क सीधा था: 'मेहमान आए तो चाय भी न पिलाएँ?' चाय पिलाइए। पर अपनी जेब से, या किसी ऐसी मद से जिसकी अनुमति आपके राज्य के नियम लिखित में देते हों। वित्त आयोग का पैसा पानी की पाइप के लिए है, विधायक जी के पकौड़ों के लिए नहीं। तीन साल बाद ₹14,600 की वसूली सरपंच के नाम निकली। विधायक जी तब तक दूसरी पार्टी में जा चुके थे।

दूसरा जाल मूर्तियों और स्मारकों का है, और यह सबसे भावुक जाल है। 2021 में रतलाम ज़िले की एक पंचायत ने चौराहे पर एक महापुरुष की प्रतिमा लगवाई, ₹2,10,000 की, खुले अनुदान से। सरपंच ने मुझसे कहा था, 'इस पर कौन आपत्ति करेगा, चौधरी जी? कोई करेगा तो गाँव उसे खड़ा नहीं होने देगा।' ऑडिटर ने आपत्ति की, और गाँव ने उसे खड़े रहने दिया, क्योंकि वह भोपाल में बैठा था। मूर्ति, धार्मिक भवन, किसी समुदाय-विशेष का चबूतरा: इन पर वित्त आयोग का पैसा लगाना लगभग हर राज्य में आपत्ति का सीधा न्योता है।

तीसरा जाल चुपचाप आता है: निजी ज़मीन पर सरकारी काम।

कच्ची फ़ाइल कैमूर ज़िले की एक पंचायत ने 2020 में 140 मीटर का पक्का रास्ता बनवाया, ₹3,85,000 की लागत से। रास्ता गाँव की मुख्य सड़क से एक बड़े किसान के खलिहान तक जाता था। ग्राम सभा ने प्रस्ताव पास किया था, क्योंकि रास्ते पर आठ और परिवार भी रहते थे। दिक़्क़त यह निकली कि राजस्व रिकॉर्ड में 90 मीटर ज़मीन उसी किसान के खसरे में दर्ज थी। न दान-पत्र था, न रजिस्ट्री, न कोई अनापत्ति पत्र। ऑडिट ने पूछा कि यह परिसंपत्ति पंचायत के परिसंपत्ति रजिस्टर में कैसे चढ़ेगी, जब ज़मीन पंचायत की है ही नहीं। जवाब किसी के पास नहीं था। पूरी राशि संदिग्ध ख़र्च में गई, और जाँच के दौरान मुखिया का अगले काम का भुगतान रोक दिया गया।

सीधा नियम: जिस ज़मीन का खसरा नंबर आपकी फ़ाइल में नहीं, उस पर एक ईंट भी नहीं। अगर ज़मीन निजी है और मालिक देने को तैयार है, तो राज्य की प्रक्रिया के अनुसार लिखित दान-पत्र या हस्तांतरण पहले, काम बाद में।

बाक़ी जाल छोटे हैं, पर उतने ही पक्के:

• बँधे अनुदान का पैसा खुले काम पर, जैसे पेयजल वाली राशि से सामुदायिक भवन की पुताई।
• वेतन, मानदेय या भत्ता खुले अनुदान से, जैसे गया का ₹88,000 वाला ऑपरेटर।
• गाड़ी का किराया और डीज़ल बिना लॉग-बुक के, 'BDO ऑफ़िस आना-जाना था' लिखकर।
• एक ही काम दो योजनाओं से, जहाँ मनरेगा की मज़दूरी और वित्त आयोग की सामग्री एक ही माप पुस्तिका में न जुड़ी हों।
• ठेकेदार को अग्रिम भुगतान, काम शुरू होने से पहले, 'भरोसे पर'।
• नक़द भुगतान, जहाँ नियम खाते से भुगतान माँगता है।

क़ानून क्या कहता है कौन-सा ख़र्च किस मद से वैध है, यह केंद्रीय वित्त आयोग के दिशानिर्देश, आपके राज्य का पंचायती राज अधिनियम और उसके वित्तीय नियम मिलकर तय करते हैं। स्वागत-सत्कार या समारोह पर सीमित ख़र्च की अनुमति कुछ राज्यों में अपनी आय से है, कुछ में बिल्कुल नहीं। संदेह हो तो ब्लॉक से लिखित राय लीजिए, मौखिक 'हाँ' ऑडिट में किसी काम की नहीं।

इन सब मामलों में एक बात साझा थी, जो मुझे देर से समझ आई। हर ग़लत ख़र्च किसी न किसी काग़ज़ पर दर्ज था: बिल, वाउचर, कैश बुक की एक पंक्ति। सरपंच ने उस पंक्ति को कभी पढ़ा नहीं था। धार ज़िले के एक सरपंच ने 2022 के ऑडिट में अपनी कैश बुक पहली बार पूरी खोली, पन्ना 47 पर रुके, और ऑडिटर से धीरे से पूछा, 'यह दस्तख़त मेरे ही हैं न?'

ऑडिटर ने चश्मा उतारा और कहा, 'सरपंच जी, यही तो मैं आपसे पूछने वाला था।'