काग़ज़, खाता और पोर्टल

बुनियादी रजिस्टर: कौन सा रजिस्टर क्या बचाता है

पंचायत भवन की अलमारी में सबसे पतला रजिस्टर अक्सर सबसे महँगा पड़ता है। 2018 में झालावाड़ ज़िले की एक पंचायत के ऑडिट के दौरान मैं बरामदे की दरी पर बैठा था, जब ऑडिटर ने स्टॉक रजिस्टर माँगा। साठ पन्नों के उस रजिस्टर में कुल नौ प्रविष्टियाँ थीं। आख़िरी 2016 की थी: 'सीमेंट 120 कट्टे प्राप्त।' उसके बाद कोई निर्गम (सामान जारी करने की प्रविष्टि) नहीं था। कट्टे किस काम में लगे, किसने उठाए, किस दिन, कुछ भी दर्ज नहीं था।

सरपंच बोले, 'साहब, स्कूल की चारदीवारी में लगे, पूरा गाँव जानता है।'

ऑडिटर ने रजिस्टर बंद किया। 'पूरा गाँव जानता है, यह कौन-से रजिस्टर का नाम है?'

₹320 प्रति कट्टे के हिसाब से ₹38,400 की वसूली का नोटिस बना। चारदीवारी आज भी खड़ी है, और उस पर लगा सीमेंट असली था। काग़ज़ नहीं था।

हर रजिस्टर एक अलग सवाल का जवाब देता है, और ऑडिट में हर सवाल अलग दिन पूछा जाता है। इसलिए एक रजिस्टर का पक्का होना दूसरे की कमी नहीं ढकता। राज्यों में इनके नाम और प्रारूप थोड़े बदलते हैं (कहीं कैश बुक को रोकड़ बही कहते हैं), इसलिए अपने राज्य के पंचायत लेखा नियम देख लीजिए। पर मूल ढाँचा लगभग हर जगह यही है:

1. कैश बुक: पैसा किस दिन आया, किस दिन गया, किस मद से। यह आपको उस सवाल से बचाती है जो सबसे पहले पूछा जाता है: 'पैसा कहाँ गया?' इसे रोज़ बंद होना चाहिए, और महीने में एक बार बैंक पासबुक से मिलान ज़रूरी है।
2. स्टॉक रजिस्टर: सामान आया कितना और किस काम को कितना दिया गया। ऊपर वाले 120 कट्टे इसी की कमी से वसूली बन गए।
3. परिसंपत्ति रजिस्टर: पंचायत की मिल्कियत क्या है: भवन, हैंडपंप, तालाब, सड़क, नाली, हर एक की जगह, लागत और बनने का साल। यह आपको दोहरे काम के आरोप से बचाता है।
4. माप पुस्तिका: ज़मीन पर काम कितना हुआ। JEN इसमें नाप दर्ज करता है, और भुगतान इसी नाप पर टिकता है, ठेकेदार के बिल पर नहीं।
5. बिल-वाउचर फ़ाइल: कैश बुक की हर पंक्ति के पीछे एक काग़ज़। वाउचर का नंबर कैश बुक में और कैश बुक का पन्ना वाउचर पर, ताकि कोई भी आदमी दोनों तरफ़ से रास्ता ढूँढ़ सके।

सच कहूँ तो बीस साल पहले मुझे परिसंपत्ति रजिस्टर सबसे फ़ालतू लगता था। प्रशिक्षण में मैं उसे आख़िर में, जल्दी-जल्दी निपटा देता था। राय भिंड ज़िले की एक पंचायत ने बदली। 2021 में वहाँ शिकायत हुई कि एक ही 300 मीटर की सीसी सड़क दो बार काग़ज़ पर बनी है, एक बार 2015 में और एक बार 2020 में। सरपंच के पास इसका कोई जवाब नहीं था कि दूसरी सड़क अलग गली में है, क्योंकि पहली सड़क किसी रजिस्टर में दर्ज ही नहीं थी। उसकी लंबाई, उसके छोर, उसका साल, कुछ नहीं। जाँच ग्यारह महीने चली। अंत में पुराने पटवारी की एक हाथ से बनी नक्शा-पर्ची काम आई, जो संयोग से उसकी डायरी में दबी मिल गई थी। मुझे आज तक पक्का नहीं पता कि वह पर्ची न मिलती तो क्या होता।

इन पाँचों में एक बात साझा है जिसे नए सरपंच अक्सर उल्टा समझते हैं। रजिस्टर सचिव भरता है, पर उसका बोझ आप उठाते हैं। हर पन्ने के नीचे जगह आपके दस्तख़त के लिए छोड़ी गई है, और ऑडिटर पहले वही जगह देखता है।

झालावाड़ वाला स्टॉक रजिस्टर मैंने 2023 में उसी पंचायत में फिर देखा। नया सरपंच आ चुका था, नए रजिस्टर खुल चुके थे। पुराना अलमारी के सबसे निचले ख़ाने में पड़ा था, नौ प्रविष्टियों के बाद इक्यावन कोरे पन्ने।

माप पुस्तिका: इंजीनियर के अंक, आपकी ज़िम्मेदारी

माप पुस्तिका देखने में सबसे सीधा रजिस्टर है। लंबाई, चौड़ाई, गहराई, गुणा, और नीचे कुल मात्रा। ज़्यादातर सरपंच इसे खोलते तक नहीं, क्योंकि उनके मन में बैठा है कि यह इंजीनियर का काग़ज़ है, उसकी भाषा है, उसका हिसाब है। अंक उसी के हैं। पर भुगतान के आदेश पर दस्तख़त आपके होते हैं, और जिस दिन नाप ग़लत निकलता है, वसूली के नोटिस में पहला नाम अक्सर आपका होता है।

2019 में सीकर ज़िले की एक पंचायत में पक्की नाली बनी। माप पुस्तिका में JEN ने लंबाई 180 मीटर लिखी, और उसी आधार पर ठेकेदार को ₹2,10,000 का भुगतान हुआ। डेढ़ साल बाद एक वार्ड पंच ने शिकायत की। जाँच दल फ़ीता लेकर आया तो नाली 142 मीटर निकली। अड़तीस मीटर काग़ज़ पर थे, ज़मीन पर नहीं।

सरपंच का पहला जवाब वही था जो मैं सैकड़ों बार सुन चुका हूँ। 'साहब, मैं कोई इंजीनियर हूँ? जेईएन साहब ने नाप लिखा, मैंने भरोसा किया।'

जाँच अधिकारी ने पन्ना पलटकर उनके दस्तख़त दिखाए। 'भरोसा किया, तो यहाँ लिखा क्यों कि काम मौक़े पर देखकर संतुष्ट हूँ?'

वसूली JEN और सरपंच, दोनों पर बराबर बँटी। ₹44,000 के आसपास हर एक के हिस्से आया। ठेकेदार तब तक दूसरे ज़िले में काम ले चुका था।

आपसे यह उम्मीद नहीं कि आप इंजीनियर का काम करें। उम्मीद यह है कि आप देखें कि जो लिखा है, वह ज़मीन पर है। इसके लिए फ़ीता और आधा घंटा काफ़ी है। भुगतान से पहले:

1. माप पुस्तिका की आख़िरी प्रविष्टि की तारीख़ देखिए। अगर नाप उसी दिन का है जिस दिन काम शुरू हुआ था, तो कुछ गड़बड़ है।
2. कम से कम एक नाप ख़ुद मौक़े पर जाकर मिलाइए: नाली की लंबाई, कमरे की दीवार, सड़क की चौड़ाई। एक वार्ड पंच साथ ले जाइए।
3. देखिए कि प्रविष्टियाँ स्याही में हैं, कहीं ओवरराइटिंग नहीं है, और कटे हुए अंक पर JEN के छोटे दस्तख़त हैं।
4. नाप के नीचे बची ख़ाली लाइनें तिरछी रेखा से कटी हों, ताकि बाद में कोई मद जोड़ी न जा सके।
5. जहाँ आपके राज्य के नियम में सहायक अभियंता की जाँच-माप (चेक मेज़रमेंट) ज़रूरी है, वहाँ उसके बिना अंतिम बिल पास मत कीजिए।

कच्ची फ़ाइल 2020, धार ज़िला (म.प्र.)। एक सामुदायिक भवन की माप पुस्तिका में पेंसिल से लिखे नाप बाद में स्याही से भर दिए गए। पेंसिल के निशान रबर से मिटाए गए थे पर काग़ज़ की सतह पर दबाव बचा था। ऑडिटर ने पन्ना धूप की ओर झुकाकर पढ़ लिया। मूल नाप से ₹27,600 ज़्यादा का भुगतान हुआ था। परिणाम: वसूली आदेश, और JEN के ख़िलाफ़ विभागीय जाँच। सरपंच का नाम आदेश में इसलिए आया क्योंकि उन्होंने उसी पन्ने पर 'सत्यापित' लिखा था।

मैं यह मानता हूँ कि मेरी यह सलाह कई जगह व्यवहार में टकराती है। एक JEN के पास कभी-कभी तीस-चालीस पंचायतें होती हैं, और जब सरपंच फ़ीता लेकर उसके पीछे चलता है तो वह इसे अपमान समझता है। कुछ सरपंचों ने मुझे बताया कि ऐसा करने के बाद उनके अगले प्राक्कलन महीनों तक अटके रहे। मेरे पास इसका कोई साफ़ इलाज नहीं है। बस इतना कह सकता हूँ कि अटका प्राक्कलन देर देता है, ग़लत नाप वसूली देता है।

सीकर वाले सरपंच अब हर काम पर अपना फ़ीता ले जाते हैं। पंद्रह मीटर का, पीले कवर वाला, जिस पर किसी सीमेंट कंपनी का नाम छपा है। उन्होंने मुझे दिखाते हुए कहा था, 'चौधरी जी, ये ₹180 का है। बाक़ी चौवालीस हज़ार मैंने भरे।'

eGramSwaraj और PFMS: डिजिटल दस्तख़त का मतलब है डिजिटल जवाबदेही

काग़ज़ के रजिस्टर में कम से कम इतनी सुविधा है कि आप पन्ना देख सकते हैं, स्याही पहचान सकते हैं, और चाहें तो दस्तख़त करने से पहले रुक सकते हैं। पोर्टल पर यह सुविधा नहीं होती। वहाँ एक छोटा-सा USB टोकन होता है, यानी आपका डिजिटल सिग्नेचर (DSC), और एक PIN। टोकन लगा, PIN डला, बटन दबा, और पैसा PFMS के रास्ते सीधे किसी के बैंक खाते में। न चेक, न बैंक की खिड़की, न कोई बाबू जो पूछे कि यह भुगतान किसलिए है।

ज़्यादातर राज्यों में eGramSwaraj पर भुगतान दो क़दम में होता है। सचिव 'मेकर' बनकर वाउचर तैयार करता है, और सरपंच 'चेकर' बनकर उसे अपने DSC से मंज़ूर करता है। कई राज्यों में दोनों के DSC लगते हैं; व्यवस्था आपके राज्य के आदेश से तय होगी। पर एक बात हर जगह एक जैसी है: पोर्टल सिर्फ़ यह दर्ज करता है कि टोकन किसका था। यह नहीं कि उँगली किसकी थी।

2022 में प्रतापगढ़ ज़िले (राजस्थान) की एक पंचायत में यही हुआ। सरपंच ने अपना टोकन सचिव की दराज़ में रख छोड़ा था, क्योंकि 'बार-बार पंचायत भवन कौन आए'। PIN एक पीली पर्ची पर लिखकर टोकन के ढक्कन पर ही चिपका दिया गया था। मार्च के आख़िरी हफ़्ते में सोलर लाइटों के नाम पर एक फ़र्म को ₹86,500 का भुगतान हो गया। लाइटें कभी लगी ही नहीं। जाँच में सरपंच बोले, 'साहब, मैंने तो बटन तक नहीं दबाया।' जाँच अधिकारी ने पोर्टल का लॉग सामने रखा: उनका DSC, रात 11 बजकर 42 मिनट। 'तो फिर आपका टोकन रात पौने बारह बजे क्या कर रहा था?'

उस सवाल का कोई जवाब नहीं था। मैं ईमानदारी से कहूँ तो मुझे आज भी पक्का नहीं पता कि बटन सचिव ने दबाया या किसी और ने। जाँच भी यह तय नहीं कर पाई। वसूली का नोटिस फिर भी सरपंच के नाम आया।

क़ानून क्या कहता है सूचना प्रौद्योगिकी अधिनियम, 2000 की धारा 5 डिजिटल सिग्नेचर को हाथ के दस्तख़त के बराबर क़ानूनी मान्यता देती है। यानी DSC से मंज़ूर हर भुगतान वैसा ही है जैसे आपने कैश बुक और चेक पर ख़ुद दस्तख़त किए हों। टोकन किसे सौंपा जा सकता है और भुगतान में कितने हस्ताक्षर लगेंगे, यह आपके राज्य के पंचायती राज विभाग के आदेश देखिए।

eGramSwaraj पर तीन तरह की प्रविष्टियाँ होती हैं: योजना (कौन-सा काम, कितनी राशि), प्रगति (काम कितना हुआ, जियो-टैग फ़ोटो के साथ) और भुगतान। ऑडिटर इन तीनों को आपस में मिलाता है। अगर प्रगति में नाली 40 प्रतिशत बनी है और भुगतान 90 प्रतिशत का हो चुका है, तो वह फ़र्क़ स्क्रीन पर लाल नहीं चमकता, पर ऑडिट रिपोर्ट में ज़रूर छपता है।

टोकन के साथ ये पाँच आदतें बनाइए:

1. टोकन हमेशा आपके पास रहे। घर की चाबियों के साथ, सचिव की दराज़ में कभी नहीं।
2. PIN कहीं लिखा न हो, और पहली बार मिलते ही बदल दिया जाए।
3. पोर्टल से जुड़ा मोबाइल नंबर आपका अपना हो, बेटे या सचिव का नहीं, ताकि हर OTP आपके फ़ोन पर आए।
4. मंज़ूरी से पहले स्क्रीन पर पाने वाले का नाम और खाता संख्या बिल से मिलाइए। एक अंक का फ़र्क़ भी पैसा किसी और के खाते में भेज देता है।
5. हर महीने भुगतान की रिपोर्ट डाउनलोड कीजिए और कैश बुक के सामने रखकर पंक्ति-दर-पंक्ति मिलाइए।

प्रतापगढ़ वाले सरपंच से मैं पिछले साल एक प्रशिक्षण में फिर मिला। उन्होंने कुर्ते की जेब से चाबियों का गुच्छा निकाला। उसमें घर की, खेत के कोठे की और मोटरसाइकिल की चाबी के बीच एक काला टोकन लाल धागे से बँधा था।

ऑडिट का सामना: आपत्ति आने पर काग़ज़ बोलें

ऑडिट रिपोर्ट जब पहली बार हाथ में आती है तो ज़्यादातर सरपंचों का पहला काम होता है आपत्तियों की कुल राशि देखना। फिर घबराहट। 2023 में झालावाड़ ज़िले के एक सरपंच ने मुझे रात साढ़े नौ बजे फ़ोन किया। उनकी आवाज़ काँप रही थी: 'चौधरी जी, ₹3,20,000 की आपत्ति है। अब तो रिकवरी आएगी।' मैंने उनसे रिपोर्ट की फ़ोटो भेजने को कहा। तेरह पैरा थे। उनमें से नौ ऐसे थे जिनका जवाब एक काग़ज़ नत्थी कर देने से हो जाता।

हर आपत्ति वसूली नहीं होती। ऑडिट पैरा मोटे तौर पर दो तरह के होते हैं। कुछ प्रक्रिया की चूक बताते हैं: बिल पर पाने वाले के दस्तख़त नहीं, स्टॉक रजिस्टर में सीमेंट की प्रविष्टि नहीं, उपयोगिता प्रमाणपत्र देर से गया। कुछ सीधे पैसे पर सवाल उठाते हैं: भुगतान माप से ज़्यादा, काम मौक़े पर नहीं मिला, बँधे अनुदान का पैसा खुले काम पर लगा। पहली तरह की आपत्तियाँ सही दस्तावेज़ से बंद हो जाती हैं। दूसरी तरह की आपत्तियों में दस्तावेज़ के साथ तर्क भी चाहिए, और कभी-कभी वह तर्क होता ही नहीं।

झालावाड़ वाले सरपंच ने अगले तीन दिन सचिव के साथ पंचायत भवन की अलमारी खोलकर बिताए। हैंडपंप मरम्मत के ₹48,000 के बिल एक अलग फ़ाइल में मिले, जिस पर किसी ने 'पुराना' लिख दिया था। ट्यूबवेल की मोटर का जियो-टैग फ़ोटो सचिव के पुराने फ़ोन की गैलरी में था। तीन महीने बाद जब अगली रिपोर्ट आई, तेरह में से दस पैरा बंद थे।

जवाब लिखने का तरीक़ा भी उतना ही मायने रखता है जितना दस्तावेज़:

1. हर पैरा का जवाब अलग पन्ने पर, पैरा संख्या के साथ। 'सभी आपत्तियों के संबंध में निवेदन है' जैसा एक गोल-मोल पत्र किसी काम का नहीं।
2. जवाब में सिर्फ़ यह मत लिखिए कि 'बिल उपलब्ध है'। लिखिए: वाउचर संख्या 47, दिनांक 12.08.2022, कैश बुक पृष्ठ 63, प्रति संलग्न।
3. मूल दस्तावेज़ कभी मत भेजिए। प्रमाणित प्रति भेजिए और मूल अलमारी में रखिए।
4. जहाँ आपके राज्य में AuditOnline पोर्टल पर जवाब देना है, वहाँ अपलोड के बाद पावती का स्क्रीनशॉट और प्रिंट दोनों रखिए।
5. जिस आपत्ति का सही जवाब आपके पास नहीं है, उस पर झूठा काग़ज़ मत बनाइए। लिखिए कि मामला जाँच में है, या ग़लती मानकर सुधार का रास्ता पूछिए।

क़ानून क्या कहता है ऑडिट आपत्ति का जवाब कितने दिनों में देना है, किस अधिकारी को देना है, और जवाब न देने पर वसूली की प्रक्रिया कब शुरू होती है, यह हर राज्य के पंचायती राज अधिनियम और स्थानीय निधि अंकेक्षण के नियमों में अलग-अलग लिखा है। किसी दूसरे राज्य के सरपंच से सुनी हुई समय-सीमा पर भरोसा मत कीजिए। अपने ज़िले के अंकेक्षण कार्यालय से लिखित में पूछ लीजिए।

पाँचवें बिंदु पर मेरी राय समय के साथ बदली है। पहले मैं सरपंचों को सलाह देता था कि हर पैरा पर लड़िए, कुछ न कुछ जवाब ज़रूर दीजिए। अब मुझे लगता है कि एक बनावटी जवाब उस आपत्ति से कहीं ज़्यादा ख़तरनाक है जिसे आपने ईमानदारी से माना। बनावटी जवाब अगले ऑडिट में पकड़ा जाता है, और तब सवाल चूक का नहीं, नीयत का बन जाता है। फिर भी मुझे पक्का नहीं कि हर ज़िले का ऑडिटर ग़लती मानने वाले सरपंच से नरमी बरतेगा। कुछ नहीं बरतते।

झालावाड़ वाले तीन पैरा अब भी खुले हैं। उनमें से एक 2019 की एक पुलिया का है, जो उनके कार्यकाल से पहले बनी थी। चार्ज-सूची में उसका ज़िक्र नहीं था। पिछली बार मिले तो उन्होंने अपनी फ़ाइल खोलकर दिखाई। पहले पन्ने पर लाल स्याही से लिखा था: 'पैरा 7, किसका जवाब दूँ?'

उपयोगिता प्रमाणपत्र: एक काग़ज़ जिसके बिना अगली किस्त नहीं आती

उपयोगिता प्रमाणपत्र (Utilisation Certificate, जिसे दफ़्तरों में सब 'UC' कहते हैं) देखने में एक पन्ने का साधारण फ़ॉर्म है। उसमें चार बातें लिखी जाती हैं: पिछली किस्त में कितना पैसा आया, उसमें से कितना किस काम पर ख़र्च हुआ, कितना बचा, और जो ख़र्च हुआ वह उसी मद में हुआ जिसके लिए पैसा मिला था। बस। पर यही पन्ना तय करता है कि अगली किस्त आपके खाते में आएगी या ज़िले की किसी फ़ाइल में अटकी रहेगी।

2022 में सीहोर ज़िले की एक पंचायत की सरपंच मंजू बाई ने मुझे बताया कि उनकी पंचायत के वित्त आयोग के लगभग ₹14 लाख आठ महीने से नहीं आए थे। ब्लॉक से हर बार एक ही जवाब मिलता: 'UC पेंडिंग है।' मंजू बाई ने तो कोई UC रोका ही नहीं था। खोजबीन हुई तो पता चला कि पिछले कार्यकाल की एक किस्त का प्रमाणपत्र कभी गया ही नहीं था, क्योंकि उसमें से ₹2,30,000 का हिसाब कैश बुक में था, पर eGramSwaraj पर नहीं चढ़ा था। दोनों आँकड़े मेल नहीं खाते थे, तो सचिव ने प्रमाणपत्र पर दस्तख़त करवाना टाल दिया। टालते-टालते चुनाव आ गया। व्यवस्था पैसे को पंचायत के नाम पर रोकती है, किसी व्यक्ति के नाम पर नहीं। सज़ा नए सरपंच को मिली।

UC तभी सही बनता है जब कैश बुक, बैंक पासबुक और पोर्टल, तीनों एक ही रक़म बोलें। अगर इनमें से एक भी अलग बोलता है, तो प्रमाणपत्र या तो रुकेगा, या उससे भी बुरा, ग़लत आँकड़ों के साथ चला जाएगा और अगले ऑडिट में पैरा बनकर लौटेगा।

UC भेजने से पहले यह जाँच ख़ुद कीजिए, सचिव के भरोसे नहीं:

1. उस किस्त की प्राप्ति की तारीख़ और राशि बैंक पासबुक से मिलाइए।
2. हर ख़र्च के सामने वाउचर संख्या और कैश बुक का पृष्ठ लिखवाइए।
3. बँधे अनुदान का पैसा पेयजल और स्वच्छता के कामों पर ही गया है, यह अलग से जोड़कर देखिए। खुले अनुदान की रक़म उसमें घुली न हो।
4. बची हुई राशि (शेष) पासबुक के आख़िरी बैलेंस से मिलनी चाहिए। ब्याज भी जोड़िए; ब्याज की रक़म भी उसी अनुदान का हिस्सा मानी जाती है।
5. प्रमाणपत्र की एक प्रति, ब्लॉक की पावती के साथ, अपनी चार्ज-फ़ाइल में रखिए।

क़ानून क्या कहता है केंद्रीय वित्त आयोग के अनुदान की अगली किस्त जारी करने की शर्तें, जैसे पिछली किस्तों के उपयोगिता प्रमाणपत्र और लेखों का ऑनलाइन उपलब्ध होना, केंद्र के दिशानिर्देशों में तय होती हैं। पर UC किस प्रारूप में, किस अधिकारी के पास और कितने दिनों में जमा होगा, यह आपके राज्य का पंचायती राज विभाग तय करता है। मध्य प्रदेश का नियम राजस्थान पर लागू मत मानिए।

मंजू बाई का मामला सुलझने में चार महीने और लगे। पुराने ₹2,30,000 के वाउचर ढूँढे गए, पोर्टल पर देर से प्रविष्टि की अनुमति के लिए ज़िले को लिखा गया, और आख़िर में प्रमाणपत्र गया। मुझे सच में नहीं पता कि वह देर से प्रविष्टि नियम के हिसाब से ठीक थी या किसी अधिकारी की मेहरबानी से हुई। काग़ज़ों में दोनों बातें एक जैसी दिखती हैं।

मार्च 2023 में पैसा आया। ₹14 लाख, एक साथ। उसी हफ़्ते सचिव एक छपी हुई सूची लेकर मंजू बाई के पास पहुँचे: तीन सीसी सड़कें, दो नालियाँ, एक चबूतरा। सब पर रक़म पहले से लिखी थी।

'बाई सा, बस यहाँ दस्तख़त कर दीजिए, योजना तैयार है।'

मंजू बाई ने सूची पलटी। फिर पूछा, 'ये तैयार किसने की?'

सचिव कुछ देर चुप रहे। सूची में न आँगनवाड़ी का नाम था, न स्कूल का, न उस पश्चिमी टोले का जहाँ हर गर्मी में टैंकर जाता था।